加快研究起草生態(tài)補(bǔ)償條例

十二屆全國人大常委會第二次會議4月23日聽取了國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告。報(bào)告指出,下一步工作的重點(diǎn)之一是,加快出臺生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)。

報(bào)告指出,我國關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償方面的政策法規(guī)建設(shè)滯后。目前,我國還沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法,現(xiàn)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中,缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管近年來有關(guān)部門出臺了一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章,但其權(quán)威性和約束性不夠?，F(xiàn)有的政策法規(guī),也存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。

報(bào)告介紹,總體來看,我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒有根本確立,誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局還沒有真正形成,在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用還沒有充分發(fā)揮,還需要付出長期艱苦的努力。

報(bào)告要求,要通過完善政策和立法,建立健全生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。抓緊修改完善《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》,在認(rèn)真總結(jié)近年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,研究提出推進(jìn)工作的主要措施。加快研究起草生態(tài)補(bǔ)償條例,明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責(zé)任追究等。鼓勵各地出臺規(guī)范性文件或地方法規(guī),不斷推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹?/P>

合力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告指出,黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局,明確提出了全面建設(shè)社會主義生態(tài)文明的目標(biāo)任務(wù)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。

報(bào)告介紹,黨中央、全國人大、國務(wù)院高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

2005年,黨的十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出,按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t,加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

十一屆全國人大四次會議審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要就建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題作了專門闡述,要求研究設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金,推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度,加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。

全國人大連續(xù)三年將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為重點(diǎn)建議。

2005年以來,國務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn),并于2010年將研究制定生態(tài)補(bǔ)償條例列入立法計(jì)劃。

報(bào)告指出,近年來,各地區(qū)、各部門在大力實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程的同時(shí),積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè),在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得積極進(jìn)展和初步成效,生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)邁出重要步伐。

有的地方補(bǔ)償金被擠占挪用

國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告指出,補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善,有的地方補(bǔ)償資金沒有做到及時(shí)足額發(fā)放,有的甚至出現(xiàn)擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象。

針對我國生態(tài)補(bǔ)償目前存在的主要問題,報(bào)告指出,我國生態(tài)補(bǔ)償力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

一是補(bǔ)償范圍偏窄?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域,流域、濕地、海洋等生態(tài)補(bǔ)償尚處于起步階段,耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇。

二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。地方反映,集體所有國家級公益林現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低；隨著牛羊肉價(jià)格上漲,草畜平衡補(bǔ)助不足以彌補(bǔ)生產(chǎn)成本增加和減畜經(jīng)濟(jì)損失。

三是補(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一。補(bǔ)償資金主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,地方政府和企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。除資金補(bǔ)助外,產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式未得到應(yīng)有的重視。此外,隨著轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償資金渠道增多,生態(tài)建設(shè)、環(huán)境綜合治理和生態(tài)補(bǔ)償資金的關(guān)系需要進(jìn)一步理清。

要探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式

 國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告指出,今后要積極開展多元化補(bǔ)償方式探索和試點(diǎn)工作。

報(bào)告強(qiáng)調(diào),目前,我國多元化補(bǔ)償方式尚未形成。要充分應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段,探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。搭建協(xié)商平臺,完善支持政策,引導(dǎo)和鼓勵開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游與下游通過自愿協(xié)商建立橫向補(bǔ)償關(guān)系,采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。

報(bào)告指出,在東江、九龍江、赤水河、灤河、東江湖等開展流域和水資源生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn),在水土流失嚴(yán)重地區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)開展水生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。加快推進(jìn)祁連山等7個(gè)生態(tài)補(bǔ)償示范區(qū)建設(shè)。在天津、山東、浙江、福建、廣東等省開展海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)；在西北地區(qū)開展沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)助試點(diǎn)；等等。

保護(hù)者和受益者權(quán)責(zé)不到位

國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告指出,目前我國生態(tài)補(bǔ)償存在保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)落實(shí)不到位。個(gè)別地方還存在著一邊享受生態(tài)補(bǔ)償、一邊破壞生態(tài)的現(xiàn)象。

報(bào)告指出,對生態(tài)保護(hù)者合理補(bǔ)償不到位。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的人民群眾為保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出很大貢獻(xiàn),但由于多種原因,還存在著保護(hù)成本較高、補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象。除了標(biāo)準(zhǔn)偏低和有的地方未及時(shí)足額撥付補(bǔ)償資金外,一些地方還沒有把生態(tài)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)者的底數(shù)摸清楚,不能有效實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。此外,生態(tài)保護(hù)者的責(zé)任不到位。補(bǔ)償資金與保護(hù)責(zé)任掛鉤不緊密,盡管投入了補(bǔ)償資金,但有的地方仍然存在生態(tài)保護(hù)效果不佳的狀況,甚至在個(gè)別地方還存在著一邊享受生態(tài)補(bǔ)償、一邊破壞生態(tài)的現(xiàn)象。

報(bào)告指出,生態(tài)受益者履行補(bǔ)償義務(wù)的意識不強(qiáng)。生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品,生態(tài)受益者普遍存在著免費(fèi)消費(fèi)心理,缺乏補(bǔ)償意識,需要加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)。此外,開發(fā)者生態(tài)保護(hù)義務(wù)履行不到位,例如,還有部分礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)沒有繳納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

報(bào)告強(qiáng)調(diào),要進(jìn)一步明確受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨黧w是生態(tài)受益者,以及代表受益者的各級人民政府。中央政府主要負(fù)責(zé)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、大型廢舊礦區(qū)和跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償；地方各級政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)區(qū)域、廢舊礦區(qū)、集中飲用水水源地及流域海域的生態(tài)補(bǔ)償。要將生態(tài)補(bǔ)償列入各級政府預(yù)算,切實(shí)履行支付義務(wù),確保補(bǔ)償資金及時(shí)足額發(fā)放。引導(dǎo)企業(yè)、社會團(tuán)體、非政府組織等各類受益主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù),督促生態(tài)損害者切實(shí)履行治理修復(fù)責(zé)任。督促受償者切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)建設(shè)責(zé)任,保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量。

加快建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系

國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告指出,今后要健全生態(tài)補(bǔ)償配套制度體系,加快建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。

報(bào)告強(qiáng)調(diào),要進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革,明確界定林權(quán)、草原承包經(jīng)營權(quán)、礦山開采權(quán)、水權(quán),完善產(chǎn)權(quán)登記制度。加快建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,根據(jù)各領(lǐng)域、不同類型地區(qū)的特點(diǎn),完善測算方法,分別制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并逐步加大補(bǔ)償力度。切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)測能力建設(shè),健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位和自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系,及時(shí)提供動態(tài)監(jiān)測評估信息。逐步建立生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)信息發(fā)布制度,抓緊建立生態(tài)補(bǔ)償效益評估機(jī)制,積極培育生態(tài)服務(wù)評估機(jī)構(gòu)。將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作成效納入地方政府的績效考核。

應(yīng)提升全社會生態(tài)補(bǔ)償意識

國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告強(qiáng)調(diào),要提升全社會生態(tài)補(bǔ)償意識。

報(bào)告指出,誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)囊庾R深入人心,是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和真正發(fā)揮作用的社會基礎(chǔ)。進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育力度,使各級領(lǐng)導(dǎo)干部確立提供生態(tài)公共產(chǎn)品也是發(fā)展的理念,使生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者以履行義務(wù)為榮、以逃避責(zé)任為恥,自覺抵制不良行為；引導(dǎo)全社會樹立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的思想,營造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的好氛圍。

報(bào)告強(qiáng)調(diào),在大力推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的同時(shí),國家還將繼續(xù)實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還草、青海三江源自然保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程,加強(qiáng)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理,強(qiáng)化重點(diǎn)流域和區(qū)域水污染防治,使生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合治理得到同步推進(jìn)。

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