美國城市的“城管”系統

沒有圍墻的城市

在美國首都華盛頓特區呆了一段時間后，我明顯感覺，這里相對于中國許多城市來說，有一個非常獨特的現象：圍墻很少。無論住宅區、大學，還是政府辦公機構，都很少用圍墻圍起來。

最初以為這是華盛頓的獨特現象，畢竟這里人口密度相對較低，后來利用假期參觀了紐約、波士頓等城市，發現在這些城市也很少見到圍墻，由此推測這可能是美國城市的普遍現象。

沒有圍墻，對中國來說幾乎是不可想象的。我們習慣修圍墻，長城就是一種圍墻。故宮有圍墻，國家、政府、企業修圍墻，而且老百姓也修圍墻。圍墻給我們帶來安全感，盡管其作用很大程度是心理層面的――對于越來越現代化的社會來說，翻墻太容易了。

不過，近年來美國也在修建一道墻，這是基于2006年9月國會通過、10月總統簽署的《2006年安全圍墻法》（Secure Fence Act of 2006），在美國和墨西哥邊界修建一道1126公里的隔離墻，用以降低非法移民入境、毒品交易等事件，以確保邊界更安全。不過，該法案遭到了國內外不同團體的強烈抵制和反對――比如，當時新當選的墨西哥總統費利佩?卡爾德龍就認為修這道墻與修柏林墻一樣是“巨大的錯誤”；而且這道墻因為成本高昂，至今仍未全部竣工。

因為中國城市中圍墻能將圍墻內的管理事務交給“單位”或者“物業”，極大地緩解了城市管理的壓力，所以，中國有而美國沒有或者很少有圍墻，就讓作為中國人的我不禁擔心一個問題：如果有人把小攤擺在或者把小車停在你家門口或附近，成天吵吵鬧鬧，那該怎么辦呢？

事實是，在美國的許多城市，較少見到流動性的小商小販，而且流動商販引發的問題似乎并不嚴重，像中國城市頻頻出現的作為執法者的“城管”與流動商販直接沖突的情況更是絕少發生。那么，這是為什么呢？

美國的“城管”特別強調綜合治理，這不是說成立一個“綜治辦”來執法，而是巧妙地運用包括企業、NGO和個人在內的整個社會力量，來形成合力，構筑管理措施鏈，維護社會秩序。

具體闡述這一“綜合治理”前，舉一個例子可以說明政府、個人與企業之間的協作：前面說過美國城市圍墻很少，而居民家庭車輛卻不少，所以如果沒有地下停車場或者專門車庫，不少建筑在設計時就會在旁邊留有空地用來停車，因為是敞開式的，這樣就將碰到亂停亂放問題，相關業主或經營者怎么解決呢？

不少這種停車場的入口旁邊，都會立一塊牌子，寫著拖車公司的警告（其實也是廣告）。在我所住公寓附近的兩個小停車場，都可以看到這種牌子，它們不同的制式表明其來自不同的拖車公司。牌子內容大意是：“未經準許，切勿停入。否則拖走，費用自擔?！苯酉聛肀硎疽恢?天每天24小時都是如此，下面除了告知車主如果車子被拖走可以打的當地警局非緊急事務部門電話，還告訴了相關的拖車公司名稱及電話。讓倒霉的亂停車的車主自己去解決由此帶來的麻煩事。為此，在我入住時，公寓管理者Tim就特別跟我強調，如果我有車，或者朋友開車來看我，停入前一定要跟他們講，獲得他們的允許，否則車子會很容易被拖走，很麻煩。

　　
美式綜合性“城管”的措施鏈

在我看來，美式綜合性“城管”可以看作是上文“拖車機制”的進一步放大，概括地可以用“開源”、“節流”、“平衡”六個字來總結。

就“開源”而言，上文所述城市“缺少”圍墻，可算一種。一個建筑四周臨街，如果有生意可做，辟出一個門面來干小本買賣，也就省卻了四處游走之苦。

其次是在地鐵口或者城市游客多的地方及附近開辟空間。由于美國大量城市的人口密度相對中國大城市而言并不高，而小商小販往往傾向于集聚在人流量比較大的地方，地鐵口特別是幾條線路的轉乘站附近便會被管理者留出一些空間來，規定在特定的時間可作集市貿易之用。至于城市游客集聚之地，比如夏威夷瓦胡島非常著名的威基基（Waikiki）海灘附近街頭，每當夜幕降臨，便有許多小商販前來兜售，還有不少藝人表演向觀眾收錢，也沒什么人管，算是城市一道美麗的風景。

第三，美國服務業中的小費制度可以讓不少人打消自己“練攤”的念頭。在美國不少服務業有不成文的規定：需要給服務員15%到20%的小費。這在旅游業中顯然是非常有成效的一個制度――對許多游客，導游極可能一輩子就見一次面，如果事后沒有小費，接待的司機或者導游就傾向于偷工減料，或者多帶客購物以提成。對于該制度在餐飲業中的廣泛存在，我最初不是特別理解，現在看來，它對將原本可能傾向于做流動商販的人疏導到更多更正式的有雇主管束的就業崗位上去是有幫助的。

就“節流”而言，主要體現在如下方面：

首先，美國居民大量使用信用卡，這較多地限制了小商小販如果沒有執照，沒有銀行賬戶，則只能收現金的售賣行為和市場空間。

其次，美國不少城市都通過發放執照（當然，也相應地收取一定的費用，比如紐約一年執照收費200美元）的方式，來合法化一部分小商小販。其明文規定，出售哪些商品需要執照，哪些商品則不需要。對于這類執照的申請，許多城市的政府部門（例如紐約的消費者事務局）都規定復員軍人及其家屬或者軍人遺孀等有優先權。

第三，對于違反規定的小商小販，多是由警察開罰單的方式來進行管理。當然，對于沒有身份證或者需要有卻沒有執照的流動商販，也會予以逮捕。據說在美國紐約市數量可能超過2萬的流動商販中，每年遭逮捕的就平均達1萬多人次；開罰單數為4萬多張，而對于每次違規，其罰單最高能夠開到1000美元。罰款數額過高，街頭流動商販們當然交不起，也不愿意交。據統計，在2009年紐約市的1580萬美元的罰款中，有1490萬美元落了空，即流動商販們交上的罰款僅為90萬美元。正是因為這個緣故，紐約市議會2013年3月通過修正案，將流動商販違規罰單最高額降到了500美元。

就“平衡”的措施，則主要有：

首先，不同州或市政策不同，讓流動商販可以選擇更適合自己的地方。比如說，在美國的首府華盛頓，為了照顧首都形象，為了顧及國際影響，政府近年來對小商販規定得越來越嚴格，不僅執照發放數量減少，標準提高，而且許多商品的街頭售賣都被要求需要申辦執照，對經營場地也做了嚴格限制，最后導致不少小商販不厭其煩，出走到附近的馬里蘭或者弗吉尼亞州一些城市。

其次，一些非營利組織的參與和服務極大地降低了流動商販與管理者之間的信息不對稱。比如，在紐約，就有一個名為街頭商販工程（The Street Vendor Project）的NGO組織，致力于聯合街頭商販維權，為他們提供支持。一些熱心的專業人士更是聯合起來，專門制作了一個多語言、簡明易懂、圖文并茂的《街頭商販指南》（Street Vendor Guide）讓街頭流動商販們自由下載，幫助他們了解自己的權利和需要遵循的規范，以及跟警察打交道時需要注意的細節，其中甚至還指導他們注意記下警察編號等。

第三，不少媒體和網民也站在相對弱勢的流動商販的立場說話，批評政府甚至NGO的一些做法，為流動商販鼓與呼。一些學者也致力于對某些措施加以分析，對其實施效果進行評估，批評和譴責政府的某些做法。

　　措施鏈有效性的動力機制或基礎

值得強調的是，上文所述的許多措施需要鑲嵌在更大、更基本的制度和精神之中，才能有效地發揮作用，才能獲得更持續的動力。在我看來，它們至少包括三點：（1）權力制衡制度；（2）公權民選制度；（3）公平正義精神。

出國前在北京的美國大使館面簽，通過后，簽證官特意給我拿了一個小冊子，說：“一定要把它帶到美國去，放在身邊，它很有用！”仔細看這個小冊子，它充滿了對“雇主、合同簽約人及招聘人”（即中國語境中所謂“資本家”、“老板”）權力的制約和對普通工人權利的維護。很難想像這是由一個資本主義國家的大使館提供的。在這個小冊子的封面上，它寫道：

“如果您（在美國）遇到問題，您擁有您的權利，您可以獲得幫助。您有權利：獲得公正的待遇及報酬；不被強留在違背自己意愿的工作崗位上；自己保管護照及其他身份證件；報告虐待并不受報復；請求來自工會、移民和勞工權利及其他組織的幫助；尋求美國法庭的公正處理”。

這個小冊子的幾乎每一句話都可以說是美國權力制衡制度（具體而言就是司法獨立）的表現，長遠看，它有助于避免雇主將利潤建立在剝削工人的基礎之上，轉而致力于制度、技術和管理創新，提高其產品競爭力?；氐健俺枪堋眴栴}，如果沒有司法的獨立和以此為基礎的公正，那么，不難想像紐約警察在給流動小商販開罰單（注意不是直接罰款）的時候，就會借此權力索要賄賂。

美國在公共權力、公共管理領域中普遍實行的民選制度，讓NGO等組織不僅可以保持相對獨立的立場，全心全意為弱勢群體服務，而且能夠吸納和激勵優秀人才的加盟。

NGO的工作人員往往有大量與弱勢群體直接接觸的機會，不僅可以與服務對象“混個臉熟”，而且可以在其中提升個人綜合素質、能力，乃至聲譽。在公權民選制度背景下，這是非常重要的政治資本和人力資本。即使知名度只是限于地方或局部領域，即使工作人員自己無心仕途，也完全可能在市、州甚至整個聯邦的公權選舉中成為候選人（比如總統競選者）走訪、拉攏、親熱的對象，獲得大量的尊重和榮譽。這當然會更進一步促使他們全心全意為弱勢群體（無論他們是不是選民或人民的一部分）服務。

試想，如果公權力首腦并非相關區域內一人一票選舉產生，而是由既有權力掌控者協商產生，則NGO等組織只會淪為協商過程中利益交換、因人設崗的產物或衍生品，或者權力掌控者安置和安慰冗員的次級機構。這樣的NGO不僅無法真正站在弱勢群體的立場考慮問題，發揮其應有功能，而且無法吸納年輕的優秀人才――因為這些優秀人才會傾向于擠破腦袋往更核心的公權力部門鉆，以便擁有更多獲得賞識和往上爬的機會。這個意義上的NGO越多，對相關弱勢群體就越會是災難――因為它們需要供養甚至賄賂的組織和人員相對更多了，過去是一個婆婆，現在是七大姑八大姨都來了。

美國在校大學生往往熱心公益，積極參與各類NGO組織，除了學校的鼓勵（比如設置專門的獎勵）之外，公權民選制度在美國的普遍存在也是根本性的。畢業之后的在美大學生也樂于參加NGO，以此為第一個職業，而不是擠破腦袋做公務員，這與公權民選制度作為其立國的根本性制度之一也密切相關。

公權一人一票的選舉制度比較好地實現了職業沒有貴賤之分的理想――當然，仍有掙錢多還是掙錢少之分。此外，嚴肅的媒體和大學的教授因此也敢于批評政府特別是其民選首腦的一些措施，而這些首腦也不用因為這種批評，擔心自己尊嚴受到冒犯，進而地位不保。

在美國，如果說有什么“思想政治工作”的話，那無疑是公平正義（justice）精神的培養和教育。從小到大，從家庭、教堂、學校到工作崗位，從社區工作、城市政策到聯邦立法，公平正義精神的培養和教育幾乎無處不在，能夠較好地保持其一貫性和穩定性。

美國的不少父母在孩子還非常小的時候（比如9歲），就跟孩子就某種事務訂立契約，設立甲方乙方，明確雙方權利義務，并且拉其他孩子或（及）配偶作為見證人。美國宗教組織講得最多的也是公平正義問題。美國大學關于公平正義的課程也非常之多，哈佛大學有一個著名的教授開講公平正義課程極受歡迎，幾百人的大教室，場場爆滿。

一些學者和宗教人士因為創立某種公平正義的相關理論和思想而出名，成為大師；其思想被運用到各種具體的制度設計乃至國際決策之中。更是有不少當選總統公開宣稱自己的核心價值觀受到某某大思想家的影響。為公平正義而奮斗的馬丁?路德?金在美國甚至比許多總統的名氣還大，今年的1月份我在華盛頓對此有深切感受，當地基本上可以說是花了一周的時間搞各種活動來紀念他。在中國，這是很難想像的。

也正是因為講求公平正義精神，以此為核心價值觀，美國的富人往往以搞慈善活動為榮，巴菲特甚至為自己過度富有而許多人還在挨餓而憂心忡忡。在此過程中，他們不用擔心遭到在中國可能會碰到的來自民間所謂“作秀”的批評，和來自官方的“收買人心”的忌憚，從而避免類似沈萬三的悲?。ㄓ涀∶鞒瘯r沒有公權民選制度）。

這種核心價值觀在國際戰略中的滲透，也往往能讓“干涉別國內政”的美國贏得不少被干涉國民眾的尊重和國內持不同觀點的社會團體的理解。這一點，并不是簡單的利益輸送和權術運用就能夠實現的。

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