美國“新城市主義”與“精明增長”發展觀解讀

      

 1 引言

    自1950年以來，美國郊區化的大規模發展使城市用地不斷擴張．進而產生交通阻塞、環境污染、侵占農田、傳統社區文化喪失等一系列問題。城市規模的不斷擴大要求城市公共設施、市政設施、環境設施等不斷向外延伸，這使地方政府的開支日益增多，很大程度上加重了政府的財政負擔。至1990年代，這些問題得到前所未有的關注，政府、城市規劃設計者、環保機構等發起了一系列運動來阻止這種蔓延，提出了諸如可持續性社區、新城市主義、綠色城市主義、精明增長、綠色開發等新的發展理念。其中新城市主義和精明增長思想的影響最為顯著，成為今天反對城市無序蔓延的主導力量，且均已取得一些成效。

    目前新城市主義和精明增長兩項運動的理念和實施方法在國內已紛紛被引入到城市管理、城市規劃、城市設計、建筑設計等研究領域。學者們一方面對新城市主義和精明增長的起源、背景、內涵等展開分析，另一方面探討這兩項運動的理念及實施方法對中國的借鑒意義，如對我國城市空間擴展、土地利用規劃、城市設計方法、城市建筑思想、規劃法規等方面的借鑒。現有研究都是在分別對新城市主義和精明增長進行分析的基礎上進行的，但實際上這兩項運動存在許多的關聯和互補。兩項運動既擁有共同的目標，即控制城市無序蔓延、實現土地的集約利用，又在實施、研究角度等方面存在一定的互補。這種互補性既可以使城市管理、城市規劃、城市設計形成統一，又可以分別使政府和市場從不同的角度解決相同的問題。正因為如此，目前美國新城市主義和精明增長已經呈現出整合發展的態勢。此外，目前國內的介紹多集中于兩項運動的正面影響，但在現實中新城市主義和精明增長都遭遇了不少問題。本文希望從對二者進行對比和關聯及其在實施中遭遇問題的角度，研究新城市主義和精明增長對中國的借鑒意義。

    2 新城市主義和精明增長發展觀的思想精髓

    新城市主義又稱新傳統主義，其核心思想是主張把二戰前美國城市設計的理念與現代環保、節能的設計原理結合起來，建造具有人文關懷、用地集約、適合步行的居住環境。新城市主義以憲章的形式提出27條原則，從區域、都市區、城市．鄰里、分區、交通走廊，街區、街道、建筑物三個層次對城市規劃設計與開發的理念給予闡述。尤其是鄰里、分區與交通走廊這一層次，對城市規劃和設計進行了詳細地說明．包括建立緊湊的、適合步行的鄰里，日常活動布置在步行范圍內．提供適合不同年齡、種族、收入水平的住宅類型，合理配置軌道交通等等。值得一提的是，新城市主義發展觀給城市規劃設計帶來了更新、更全面的視角。新城市主義憲章融入了兩個新的特性，即經濟多元性及區域性，使城市規劃和設計突破了傳統的形體設計領域。新城市主義強調不同收入水平、不同種族的人對住宅的支付能力。這需要鄰里內既包括較昂貴的單體住宅，又包括較廉價的公寓：既能為購房者提供住宅，又保證租房者能

    租賃到房屋。同時，新城市主義還強調各種收入階層的住宅混合布置，以此解決原有的貴族化(Gentrification)問題和貧困及犯罪問題。對于區域性，除了提出與稅收公平及住宅多樣化之外，新城市主義還主張劃定都市增長區，也就是指出增長應該出現的位置及如何與區域整體融合在一起?？傮w上看，新城市主義注重經濟、社會及社區特性，但對于環境問題考慮得不多。

    美國規劃協會對精明增長的定義是：“精明增長是旨在促進地方歸屬感、自然文化資源保護、開發成本和利益公平分布的社區規劃、社區設計、社區開發和社區復興。通過提供多種交通方式、多種就業、多樣住宅，精明增長能夠促進近期和遠期的生態完整性、提高生活質量?！?Smart Growth NelworK.2004)。精明增長理念與新城市主義有許多重疊，例如土地的混合利用，采用集約型建筑設計，住房多樣化，創建宜步行社區，培育具有強烈地方特色的社區，保護公共用地、農用地、自然美和環境敏感區．提倡多樣化的交通工具，使開發決策更易于預測，更公平、更節省成本，鼓勵社區和利益相關者合作等等。與新城市主義相比，精明增長對環境問題考慮得更多。

    3 新城市主義和精明增長發展觀的差異與互補

    新城市主義的起源先于精明增長，但都在上世紀90年代中后期才得到迅速發展。由于二者的研究內容有許多重疊，所以人們經常將二者等同。但在深層次上，二者之間存在一些不同之處且互相補充。

    3.1 產生背景

    “新城市主義”運動的發起人是城市設計人員和建筑師。面對城市用地蔓延、傳統鄰里淡漠等問題。1991年，加州地方政府委員會召集6位杰出的設計師起草了一套社區規劃原理，系統地論述和總結了“把二戰前美國城市設計的理念與現代環保、節能的設計原理結合起來．建造具有人文關懷、用地集約、適合步行的居住環境”的新型城市設計理念。之后．100多位政府人員在約塞米蒂的阿瓦尼酒店召開會議專門對這套原理進行商討，這套原理后來被稱為“阿瓦尼原理”。1993年新城市主義聯盟正式成立，并于1996年在阿瓦尼原理的基礎之上發布了新城市主義憲章，為城市規劃和城市設計提供更為具體的指導。

    “精明增長”概念的提出者首先為環境學者和城市規劃師。1 996年，美國環保署(US Environmental Protection Agency)組織多個機構成立了一個旨在促進城市精明增長的組織網絡。1990年代中期，美國規劃協會(American Planning Association)設立了一項精明增長項目，并在1997年發布了《精明增長立法指南》。同年，美國自然資源保護委員會與地面交通策略研究項目發表《精明增長方法》，旨在促進城市集約增長、土地混合利用及以大容量公交系統為導向的城市開發模式。同樣在1997年，馬里蘭州通過《精明增長與鄰里保護法案》，鼓勵再開發工業棄置地，州政府憑借為改造區內的基礎設施提供資金、減稅等方法鼓勵在工作地附近建房。從此，精明增長項目得到大規模推廣，城市精明增長組織網絡越來越龐大，接受精明增長的人群也越來越寬泛，包括政府、規劃師、設計師、開發商等。

    3.2 實現途徑

    新城市主義發展理念的實現主要通過市場的運作。新城市主義聯盟的創建人之一建筑師Andrews Duany也承認，只有在新城市主義有市場需求的情況下，他才會擁護新城市主義。新城市主義實踐從規劃設計到實施都十分注重與市場的結合，這種結合表現在兩個方面。首先在理念上，面對多種城市問題，新城市主義只是為居民提供一種新型的工作和居住方式，居民有權力去選擇究竟是否要在這樣的社區中生活。這一點對于崇尚自由、反對政府通過嚴格的土地利用法規對其居住地進行控制的美國人是十分重要的。其次在規劃設計中，新城市主義注重建筑的價值和銷售。一方面使不同的收入階層都能支付得起住房費用，另一方面從形體設計的角度使住房外表美觀、舒適、實用。新城市主義實踐一定要把傳統步行鄰里與當代的居住、商業、交通緊密融合。維持二者的平衡．從而有能力與原有的郊區開發模式競爭。事實上，新城市主義在市場上也獲得了很大成功。調查顯示，美國有2/3的人愿意購買采用新城市主義理念設計的住房(Hirschhorn Souza，2001)。

    精明增長發展觀主要是通過政府的引導性、限制性政策法規實現。從原則上看，精明增長和新城市主義似乎差別不大，但原則并不能反應精明增長組織進行的活動與采取的策略。與新城市主義及類似的城市增長管理運動、可持續發展相比較，精明增長具有四個特征。第一，有鼓勵性政策促進其實施。以馬里蘭州為例，根據《馬里蘭州精明增長法案》，一個城市可以蔓延至任何地方，但只有在州政府希望開發的區域內州政府才會提供財政支持：地產擁有人有權不清理自己擁有的地產或者不再對自己的棄置地再開發．但州政府為清理和再開發提供津貼：居民有權力在術支持。

    1993年，一群致力于創建“既能保護自然環境，又能為居民提供高質量生活的建筑、鄰里、區域”的設計師發起成立了新城市主義協會。同年，新城市主義協會召開第一次會議，當時吸引100多人參加。之后每年召開一次年會。發展到今天，新城市主義協會已在20個國家、美國49個州擁有2300多個成員。而且目前已完成和在建的新城市主義項目達210多個。此外，新城市主義協會還是精明增長協會的組成成員之一。

    綜上所述，精明增長和新城市主義擁有共同的目標，即控制城市蔓延、實現土地的集約利用，二者之間許多內容都是迭加的。但另一方面，二者又是從不同的角度解決相同的問題，具有互補性。精明增長可以為新城市主義提供政策保障，新城市主義可以為精明增長融入市場元素：精明增長從宏觀城市管理的角度解決問題，新城市主義可以從微觀的角度對宏觀的策略給予落實；環境學、城市規劃、城市設計的結合更有利于共同目標的實現。因此，雖然仍然有許多學者持反對意見(例如，有人認為新城市主義保持住自己的市場特色，政策性太強的精明增長才能獲得更多人的支持)，未來二者的整合發展已成為一種趨勢，也是二者共同的利益。

    4 新城市主義和精明增長發展觀在實踐中遇到的問題

    經過10年的發展，新城市主義和精明增長思想的社會實踐取得了很大的進展。根據2001年Myers和Gearin的研究，上世紀90年代初美國新開發住房中緊湊、適步行的鄰里只占市場份額的15％，2000年這一比率達到30％。根據美國房地產協會和美國精明增長協會最近公布的一項調查數據，55％的被調查者更愿意選擇精明增長式社區，45％的被調查者仍愿意選擇蔓延式發展的社區。這些數據表明，雖然對這種緊湊式布局的需求不斷上升且已占有相當的比例，但要在10年內完全改變過去60年的土地利用方式是不可能的，對于郊區大型單體住宅的需求仍居于主導地位，而且近期這種情況不會發生大的改變。目前新城市主義和精明增長發展觀在實踐過程中主要遇到以下問題4.1 與原有法律和政策的沖突

    事實上，美國目前的區劃法、土地細分法則等土地利用法規曾經是城市郊區化發展的保障，美國幾十年的城市蔓延也“得益”于政府政策和法規的支持。精明增長和新城市主義思想指導下的土地利用，要求較高的建筑密度、新型道路設計標準、不同的公共服務設施(如學校)的布局方式，這些與原有的區劃法、土地細分法則相悖。工業棄置地再開發，是新城市主義和精明增長的重要內容之一，但由于民眾擔心環境污染而往往受到阻礙。這就要求制定新的政策或采用新的管理方式來支持環境清理工作，并鼓勵這樣的開發。現有交通基礎設施資金的劃撥首先選擇的是加寬現有高速公路，因而精明增長和新城市主義支持的大容量公交系統得不到優先的資金支持。

    4.2 居民的不信任與反對

    擁有獨立、寬闊的住宅、花園和汽車是”美國夢”的標志，也是大多數美國人目前的生活方式，尤其是有孩子的家庭。因而這種高密度的混合土地利用方式遭遇反對也并不奇怪。反對的居民認為：精明增長和新城市主義的實施會增加交通密度，并產生新的交通問題；在高速公路上交通流動較快，會減輕污染，但在高密度的土地混合利用方式下，汽車密度高且行駛速度慢，會加劇尾氣污染；精明增長采用的城市增長邊界策略需要對開發用地實行定量供給，土地的限量供應會使房價上漲，產生新的“貴族化”問題。他們還認為城市化并不是侵占農田的主要因素，農用地的減少很大程度是因為農業生產能力的提高。而且，建造可步行城市是不現實的。一方面，把現有城市重新設計成以大容量公交為主的城市并不現實，而且有的城市人口密度較低，根本不適合開發大容量公交系統。另一方面．大容量公交系統只能作為汽車交通的輔助工具，汽車仍是主要的出行工具。

    此外，由于精明增長理念的實施具有很強的政策依賴性，尤其需要各級政府的干預，因而招致自由主義者和自由市場經濟擁護者的反對。這些人認為居民應該自由地選擇居住地、工作地、住房類型，對此政府不應該進行干預，精明增長的措施會讓政府的干預性更強。

    4.3 政策與機構改革龐大而緩慢

    精明增長的實施要求進行政策和機構改革，但改革是龐大而緩慢的。除政府和規劃機構外，改革涉及到多個利益相關者(Stakeholdei)，包括地產開發商、金融機構、汽車業、高速公路建造公司等，這些群體更愿意維持現狀。當然在強大持續的壓力下，這種慣性是可以克服的。

    但美國城市蔓延除了得益于政策鼓勵引導之外，還有經濟規律和信息技術的作用。按照標準的經濟學理論，當收入增長、交通成本降低到一定程度時，城市就呈現分散發展的趨勢。世界上許多其它國家的城市發展也都說明了這一點。雖然信息技術不能完全取代面對面的交流，但很顯然正是由于信息技術的發展，許多行業不再拘泥于城市中心區的區位。Audirac(2002)的研究表明，信息技術時代大都市的形態為：多核心，通過信息技術、陸運、海運、空運向外與全球或區域性城市體系緊密交織在一起；盡管社會經濟呈分散化發展、城市在空間上向外擴散、可能出現交通阻塞等問題，城市仍通過信息技術以多種形態向內交織成緊密的網絡。很顯然，必須采取一系列連貫而強大的公共政策才能聿開轉汶兩種趨勢。

    盡管許多州和城市已經進行了大量的政策改革和機構改革，并且幾個州都已通過新的立法保障精明增長原則的實施，但其影響卻很難評價。例如，伊利諾斯州于2002年已經通過“地方規劃技術支持法案”，但之后卻交給商業與社區事務部執行，而這一機構對精明增長實際上是持反對意見的，也沒有任何資金劃撥給這個部門幫助其履行技術支持的職責。Pendall等(2004)的研究表明，自1994年至2003年地方政府為抵制城市蔓延采取的措施并沒有增加多少?？傮w來看，規劃、區劃、城市增長邊界線等手段幾乎沒有發生變化。即使在強力推行精明增長的加利福尼亞州，采用城市增長邊界線的城市數目反而是減少的。

    已經采取的措施也遠沒有達到預期的效果。馬里蘭州實施了一系列精明增長措施之后，許多學者對這些措施的效果展開研究，結果并不樂觀。根據馬里蘭州1997年通過的精明增長法令，州政府對污水設施的投資僅限定在“資金優先供給區”范圍內。但Sohn和Kannp兩位學者的研究表明，自1997年―2002

    年，縣政府對污水設施的投資中有25％位于“資金優先供給區”之外，州政府對污水設施的投資有29％位于“資金優先供給區”。這表明即使是州政府也很難完全遵守精明增長法令。馬里蘭州1997年的精明增長法令還規定在“資金優先供給區”內創造就業將享受減稅的待遇。對這項措施的研究表明，資金優先供給區內的就業增長確實比區外高，但增長的就業僅局限于服務業，其它行業未出現就業增長。到目前為止，還沒有證據表明州政府推行的措施足夠強大，能夠阻止或者扭轉傳統的土地開發方式。馬里蘭州政府曾大量投資在資金優先供給區外購買空地、保護農用地。但事實表明，資金優先供給區外的城市增長并沒有得到抑制，地方政府也并沒有鼓勵資金優先供給區內的土地開發。

    4.4 本身的缺陷

    精明增長和新城市主義思想本身的不足也是限制其被廣泛接受和采用的原因之一。首先，精明增長思想對低價住房的空間分布問題考慮得不夠充分。低價住房是影響城市形態的一個重要因素。由于政府的住房補貼只提供給城市中心區的貧困區，再加上郊區實行排斥性區劃(Exclusionary Zoning)限制在郊區建造廉價住房，因而廉價住房只能分布在城市中心區。如果不改變這種局面，很難吸引中低收入居民到工作地附近居住。

    第二，精明增長和新城市主義思想對種族問題未給予充分的考慮。種族是美國城市郊區實施排斥性政策的根本原因，而這些政策使貧困的有色人種只能生活在中心區，加劇了貧富分化和種族隔離。過去，人們認為種族隔離只影響城市中心區和靠近中心區的郊區的形態。但現在人們意識到種族隔離為城市增長帶來的巨大壓力。在很大程度上，城市蔓延是種族隔離和社會排斥的必然結果。種族是城市增長模式的決定因素之一，在人們選擇商業用地和居住用地的決策過程中，種族的影響是其它因素不可比擬的。精明增長是一項改革性運動，因此一直支持社會公正的理念。但精明增長組織中沒有一個是明確代表少數群體利益的。

    第三，精明增長和新城市主義思想忽略了區域性。精明增長和新城市主義發展觀的目的是要改變美國50個州、數千個城市在過去五十多年的土地利用方式。但不同地區的土地利用現狀和城市增長模式都有所不同，例如東北部和中西部地區的許多城市人口增長緩慢，但城市化土地面積增長很快，東南部的一些城市人口增長很快，城市土地面積增長得更快；許多西部城市人口增長很快，但城市建筑密度在不斷增加。州政府和地方政府的權限也存在區域差異。有些州的每個大都市區都包括數百個地方政府，尤其是東北部和中西部，每個地方政府都對土地利用、區劃和稅收擁有重要的決策權。其它許多南部的州，每個大都市區只包括5一10個縣，而且縣級政府的權力比較微弱，在實施任何創新性的精明增長措施之前都得報與州級立法批準。此外，有些州的環保組織的力量較強，如馬里蘭州和俄勒岡州，而有些州的環

    保機構成立時間短、人員少，影響到精明增長政策的實施。

    5 美國新城市主義和精明增長發展觀對我國的啟示

    5.1 城市規劃與設計不僅要重視物質形態和經濟問題，還要重視社會問題精明增長思想對種族、低收入等社會問題雖然有所考慮，曾提出建立不同種族、不同年齡、不目收入的居民混合在一起的居住區，但對這些社會問題的考慮并不充分，尤其是對低收入住房和種族問題，所以這成為妨礙其被公眾廣泛接受的原因之一。

    我國城市雖然不存在種族隔離問題，但同樣面臨著許多其它社會問題，包括貧富分化、低收入者無能力購房、人口老齡化、流動人口、失業、環境惡化等等，這些問題都應該納入城市規劃和設計的考慮范圍之內。城市規劃與設計不應該僅代表強勢群體的利益，不應該局限在物質形態規劃范圍內，也不能以犧牲弱勢群體的利益為代價而追求城市的美觀和經濟發展。一個成功的城市規劃應該是覆蓋城市內居住的所有群體的規劃，對于弱勢群體等邊緣化現象應給予詳細而充分的考慮，這樣的規劃才是真正意義上的公眾規劃。如何改善低收入者的住房條件、如何解決農民工既不被城市文化接納又面臨低劣生活質量的問題、如何為越來越多的老年人提供安全安逸的居住環境、如何在提高經濟發展水平的同時美化城市環境、如何促進失業居民再就業等等不應該局限于社會學的研究范疇之內，也應該成為城市規劃與設計的研究主題。

    5.2 城市規劃和設計應該注重城市文化和地方特色

    精明增長和新城市主義發展觀都把地方歸屬感和發揮地方特色作為重要的原則，這一點對于擁有五千年文化底蘊的中國尤為重要。隨著西方文化的大規模涌入，我國正在面臨傳統文化喪失這一嚴峻問題，傳統文化的保護僅局限在少數專業人員的內部，普通城市居民尚未形成保護和發揚傳統民族文化的意識。文化喪失在城市建設方面表現得尤為突出，城市面貌千篇一律、城市建筑西化等問題一直都很普遍。城市規劃和設計除了對古建筑、古街道等歷史遺產給予保護之外，還應該在城市建設的各個方面融入傳統文化和地方文化的要素，增加居民的地方歸屬感。這樣，一方面可以提升城市形象、發揚地方特色、保護傳統文化和地方文化，另一方面可以潛移默化中提高居民保護傳統文化的意識。

    5.3 城市規劃可作為協調政府職能和市場機制的平臺

    精明增長既是一種城市管理方法，又是一種城市規劃的指導理念。從城市管理的角度來看，精明增長是政府的管理措施：從城市規劃的角度來看，作為規劃指導理念的精明增長是政府管理城市的依據。在新城市主義實踐中，除規劃師、設計師之外，開發商、消費者也是重要的角色。精明增長與新城市主義的整合即實現了政府與市場的結合，政府按照精明增長思想為城市社會、經濟的發展與環境保護與治理等提供鼓勵和引導政策，開發商在獲得市場訊號之后聘請設計師進行目標設計。城市規劃是政府與市場銜接的平臺，在政府制訂的政策和市場運作機制中起協調作用。

    在計劃經濟條件下，政府的首要角色是城市的規劃師(Planner)、開發者(Developer)及建造者(Builder)，其次才是城市監管者(Regulator)。在市場經濟條件下，政府的首要職能是監管者，開發者的職能被弱化，僅限于主要基礎設施和社會設施的開發，完全沒有建造者的職能。但現在中國城市中政府的角色仍然以開發者和建造者為主，監管者的作用發揮得并不充分。作為城市管理與市場的平臺，城市規劃正確地發揮作用有助于改變目前我國的這種狀況。城市規劃的協調平臺作用體現在：向上承接政府確定的各項發展目標與開發政策：向下通過土地利用、主要基礎設施投資、稅收等三項手段為政府的目標和政策建立市場框架。土地開發市場對土地利用、基礎設施投資和稅收都比較敏感，規劃可以利用這三項手段引導市場行為。當然這要求規劃者必須預測到土地利用規劃對地價和地租的影響、進而對城市形態的影響，預測基礎設施的建設對交通、地價、住房供應及城市經濟活力的影響，預測到稅收對城市土地利用結構的影響，同時必須對市場供求信號做出靈敏反應。

    5.4 城市規劃與設計中引入生活質量、人文關懷等要素

    新城市主義和精明增長發展觀都希望通過減少居民上下班出行時間和距離、為居民增加交流機會、日常生活的各項活動都布置在步行的范圍內、減少汽車污染、提高環境質量等一系列措施提高居民的生活質量，即復興二戰前傳統鄰里社區的同時，融入現代的要素。事實也證明，按照新城市主義理念建造的居住區確實得到了人們的歡迎。

    在美國復興傳統鄰里的同時，我們需要注意的是，雖然我國城市居民生活水平不斷提高，但生活質量的提高與收入并不同步。大城市、特大城市內的居民上下班時間成本高，居住小區內缺乏公共交流的平臺，缺乏老人和兒童的設施，鄰里關系淡漠，綠化面積小等等，這些都反應出我國城市居住區規劃缺乏人文關懷，傳統的社區文明也正在離我們遠去。對于這一問題，城市規劃和設計中應該引入一套衡量居民生活質量的評價指標體系。指標體系應包括兩大部分，一部分是衡量人們經濟生活質量指標，包括居民收入、房價、恩格爾系數、娛樂開支等等；另一部分是衡量人們精神生活質量的指標，包括出行時間成本和空間成本、上下班時間成本和空間成本、居住區公共設施的可達性、是否可享受到鄰里之間人文關懷等等。此外，按照精明增長和新城市主義理念建造的居住小區同我國計劃經濟體制下按照單位家屬區建造的居住小區有很多的相似之處，目前我國城市內部分地段還保留著這樣的痕跡。對于這樣的居民區，可以考慮把精明增長和新城市主義的一些理念融入進來，對其進行改造，即在城市的部分地段實施精明增長，以此促進居民生活質量的提高。

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