收藏 | 鄉(xiāng)村旅游和民宿建設中的土地問題解析

土地在我國鄉(xiāng)村振興中的作用十分重要，現行的農村土地制度改革明顯滯后，空心村問題突出。同時，農村集體土地所有權與城市國有土地所有權地位不平等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整及實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度性障礙。

目前，在市場需求和政策供給的驅動下，鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展，對土地使用和管理提出了嚴峻的考驗，一方面是鄉(xiāng)村旅游用地需求的擴大，一方面是區(qū)域土地政策和供給的滯后，該如何解決好鄉(xiāng)村旅游用地問題？如何通過供給側結構性改革，向農村供給更加符合國家整體利益、并確實能夠提升農民實際收入水平的土地制度，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、協調發(fā)展、共享發(fā)展？

作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎和最為重要的生產要素之一，土地在旅游發(fā)展中的優(yōu)化配置直接關系到產業(yè)發(fā)展目標和社會效益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強旅游用地管理，要以管理為途徑強化旅游產業(yè)用地保障、提高農村土地產業(yè)用地效率和效益。

 

有哪些問題？

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游用地問題歸納

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化。這為我國新時期的農村發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向以及基本遵循。

鄉(xiāng)村振興，產業(yè)興旺是基礎和關鍵。鄉(xiāng)村旅游是實現鄉(xiāng)村振興、產業(yè)興旺的關鍵現代產業(yè)，是推進我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現農業(yè)農村現代化的重要抓手?？梢灶A期，由于鄉(xiāng)村旅游具有產業(yè)融合度高、產業(yè)鏈長、涉及面廣、要素吸納能力強、附加價值大、鄉(xiāng)土文化依賴度高和綜合效益明顯等特征，其在我國鄉(xiāng)村振興中的產業(yè)地位和作用將越來越重要。

近年來，在市場需求和政策供給的雙輪驅動下，我國鄉(xiāng)村旅游以超預期的速度和規(guī)模發(fā)展，產業(yè)發(fā)展與土地利用的矛盾也越來越緊張，成為阻礙我國新時期鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關鍵因素之一。土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎和最為重要的生產要素之一，其在旅游發(fā)展中的優(yōu)化配置直接關系到產業(yè)發(fā)展目標和社會效益。一直以來，鄉(xiāng)村旅游就是我國旅游發(fā)展用地政策關注的重要領域，伴隨全域旅游戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和推進，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地問題也將更加凸顯。

主要表現在：

產業(yè)發(fā)展規(guī)模的增大，使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地供給緊張和不足的問題將繼續(xù)存在；

工商資本逐利的動機，使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展大潮中地方政府和企業(yè)違法違規(guī)用地的現象也將不斷增加；

旅游用地的復雜性，使鄉(xiāng)村旅游用地概念界定仍然具有較大難度；

旅游業(yè)的產業(yè)特性，使鄉(xiāng)村旅游用地政策創(chuàng)新探索仍待持續(xù)推進。

這四個方面將成為我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中亟待解決的旅游用地理論、實踐和政策問題，其中旅游用地政策問題是近些年來土地管理和制度改革探索的熱點和難點。

 

有什么政策？

鄉(xiāng)村旅游用地政策背景

國家對旅游用地問題越來越重視，出臺專門的旅游發(fā)展用地保障政策文件，地方政府積極響應國家號召，不斷創(chuàng)新探索。國家層面，既有促進旅游發(fā)展的政策文件保障旅游用地供給，又有其他部門的發(fā)展政策文件支持旅游用地供給。

國家層面

自2009年以來，國務院先后出臺的多個促進旅游業(yè)發(fā)展的政策意見中都做出了用地保障的政策引導——

《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）首次提出旅游用地供給保障途徑；

《國務院關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）將“優(yōu)化土地利用政策”作為單獨的政策條款；

《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕62號）提出“落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策”；

2015年11月，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、原國家旅游局聯合出臺專門的旅游發(fā)展用地保障的政策文件——《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號），該文件對旅游業(yè)發(fā)展用地供給、旅游新業(yè)態(tài)用地政策、旅游業(yè)用地服務監(jiān)管做出了系統的規(guī)定，是我國當前指導旅游業(yè)用地政策創(chuàng)新的基礎性文件，該文件還對鄉(xiāng)村旅游用地做出了規(guī)范指導。

除此之外，在我國新發(fā)展理念的引導下，國家的農村發(fā)展政策也對鄉(xiāng)村旅游用地進行引導——

2015年國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》對社會資本投資觀光和休閑度假旅游的用地置換進行鼓勵。

2017年12月，原國土資源部、國家發(fā)改委聯合下發(fā)的《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革做好農村產業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》鼓勵盤活存量建設用地，支持發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農村二、三產業(yè)。

另外，一些非旅游部門的發(fā)展政策文件也在用地方面引導和支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展——

2017年5月原農業(yè)部辦公廳發(fā)布的《農業(yè)部辦公廳關于推動落實休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》(農辦加〔2017〕15號)就在用地政策上作出明確規(guī)定，要支持有條件的地方通過盤活農村閑置資產資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。由此形成了國家層面多部門協同的旅游用地政策支持態(tài)勢。

地方層面

地方層面，各地方政府也積極響應國家政策號召，不斷地探索改革創(chuàng)新路徑，部分地方取得了較大突破。

如成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等旅游業(yè)用地綜合改革試點。如浙江湖州探索實施“點狀供地模式”，松陽探索多種組合模式流轉土地的創(chuàng)新供應方式，取得了建設用地供給上的重大突破。安徽省政府辦公廳出臺《支持利用空閑農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》，鼓勵各地利用空閑農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加農民財產性收入。

盡管如此，我國旅游業(yè)用地在法律和政策中的基礎界定還不明確、地方政策創(chuàng)新力度還不夠、部分政策用語還比較籠統和模糊、政策供給跟不上實踐發(fā)展節(jié)奏、地方政策可操作性不強，這意味著在新時期仍需深入探索鄉(xiāng)村旅游用地政策問題。

如何認識鄉(xiāng)村旅游用地？

在基礎理論研究不夠，政策法規(guī)尚不明確的背景下，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實踐中正面臨著用地性質不清、用地范圍不明、用地供應不足、用地效率不高等普遍問題。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強旅游用地管理，要以管理為手段來嚴格農村土地利用法規(guī)、整治鄉(xiāng)村旅游用地亂象、緩和鄉(xiāng)村旅游用地供求矛盾、破解鄉(xiāng)村旅游用地政策難題，以管理為途徑強化旅游產業(yè)用地保障、提高農村土地產業(yè)用地效率和效益。

從用地性質上認識鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征。旅游用地是我國經濟社會發(fā)展進入休閑時代后出現的新型用地類型，目前尚沒有統一明確界定，隨著旅游產業(yè)邊界的不斷擴大，產業(yè)形態(tài)的不斷創(chuàng)新，旅游用地功能復合性、方式多樣性也越發(fā)明顯。

從用地類型來看，鄉(xiāng)村旅游用地涉及建設用地、農用地和未利用地三大類土地，具有用地類型的廣泛性；

從用地屬性來看，既有經營性用地，也有公益性用地，還有半公益性用地，具有用地屬性的全面性；

從經營主體來看，既有各級政府，又有集體、個人、市場企業(yè)，具有用地主體多樣性；

從供地方式來看，旅游用地可以通過國家土地的劃撥、出讓、出租、入股，又可以通過集體土地的承包、租賃、自營等多種方式來供應，具有供地方式的多樣性；

從用地功能來看，旅游用地主要是以滿足游客的旅游休閑服務需求為主，具有用地功能的服務性；

從用地需求來看，旅游用地要滿足“吃住行游購娛”等基本消費需求和不斷發(fā)展的新消費需求，具有用地需求的多樣性；

從旅游發(fā)展的階段來看，從觀光旅游到休閑度假旅游，鄉(xiāng)村旅游用地也由以生態(tài)景觀用地為主逐漸向以旅游建設用地為主轉變，具有用地需求的動態(tài)性；

從開發(fā)形式來看，有鄉(xiāng)村景區(qū)、民族村寨、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、農業(yè)產業(yè)園、度假村、民宿、休閑農莊等多種形式，具有開發(fā)方式的多元化。

因此，應該從用地性質復雜性上認識鄉(xiāng)村旅游用地管理的基本特征，探索建立鄉(xiāng)村旅游用地的管理系統。

從用地分類上明確鄉(xiāng)村旅游用地管理的邊界范圍。用地分類是清楚把握用地特征、實施有效管理的前提條件。受制于管理體制、產業(yè)特性，我國旅游用地分類體系一直沒有建立，這給鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的旅游用地管理帶來了困難。

鄉(xiāng)村旅游用地管理對策

從我國現有的兩大土地利用分類標準《土地利用現狀分類（GB/T21010-2017）》和《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游發(fā)展的用地類型，如一級分類的商服用地中的餐飲用地、旅館用地和娛樂用地，特殊用地中的風景名勝設施用地。雖然2017年原國土資源部對原有的《土地利用現狀分類（GB/T21010-2007）》進行了修訂，以更好地適應社會經濟發(fā)展的需要和土地管理實踐，但沒有明確的旅游用地、旅游業(yè)用地等專業(yè)表述。

因此，一方面，需要對我國旅游用地分類體系進行研究，建立適合城鄉(xiāng)旅游發(fā)展的旅游業(yè)用地基本分類框架。應以新修訂的《土地利用現狀分類（GB/T21010-2017）》為基礎，結合旅游業(yè)的服務屬性、產業(yè)屬性、生態(tài)屬性構建一個涵蓋“旅游生態(tài)景觀用地（或旅游資源用地）”“旅游產業(yè)經營用地”“旅游服務設施用地”三大主類的旅游發(fā)展用地初級分類體系，并逐步完善二級分類和三級分類。分類中既要突出旅游發(fā)展中生態(tài)環(huán)境、自然景觀資源的保護，又要適應旅游產業(yè)發(fā)展中市場投資對商業(yè)用地的需求，還要滿足旅游業(yè)發(fā)展中的基礎設施用地、公共服務設施用地和管理設施用地的需要。

另一方面，可以在已有的土地利用現狀分類體系中植入旅游發(fā)展用地的彈性備注，根據旅游發(fā)展用地需要，將原有土地利用現狀分類體系中的一二級分類進行歸并，以明確旅游用地邊界范圍，服務鄉(xiāng)村旅游用地管理。

一 從精準識別和改革創(chuàng)新上

保障鄉(xiāng)村旅游用地有效供給

我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中用地供給緊張或不足已經成為普遍問題，但也存在個別地方和個別項目虛張聲勢、拿而不用、無疾而終的不實需求，無形中加大了供給問題的嚴重性。因此，要從精準識別和改革創(chuàng)新兩個方面來保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效供給。

在精準識別方面，要開展鄉(xiāng)村旅游用地需求的基礎調查，建立嚴格的旅游項目用地審查制度和開發(fā)經營的跟蹤監(jiān)管制度，以保證鄉(xiāng)村旅游用地，尤其是建設用地真正落實在鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展上，服務農業(yè)農村現代化，保障鄉(xiāng)村旅游用地供給的有效性。

在改革創(chuàng)新方面，創(chuàng)新是緩解大眾旅游時代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地矛盾的關鍵途徑。快速城市化和工業(yè)化背景下，我國經濟發(fā)展的土地資源相當有限，因此，為滿足鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的用地需求，增加旅游產業(yè)規(guī)模，必須改革用地制度、創(chuàng)新供地方式，盤活存量、拓展增量。具體來說：

第一，積極支持利用農村的“四荒地”、垃圾場、廢棄地和可開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目，挖掘未利用地的旅游發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第二，探索利用農村土地整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等土地新政策，優(yōu)化調整鄉(xiāng)村土地利用結構和空間布局，從結構調整中挖掘旅游用地潛力。逐漸強化農用地的復合利用，開發(fā)農業(yè)的多種功能，挖掘農用地潛力。

第三，探索用地指標的跨村調劑制度、點狀供地模式，從空間轉移和精準對接上挖掘旅游用地潛力。

第四，探索引進先進房屋建設技術和土地工程技術，從坡地利用和立體利用中挖掘旅游用地潛力。

第五，依托農村土地“三權分置”改革、農村宅基地改革，在合法合規(guī)、保障權益前提下，積極引導集體經營性建設用地、農民自家宅基地、承包地等通過租賃、入股、合作、抵押等多種方式參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，從土地流轉和權屬讓渡上挖掘旅游用地潛力。

 

二 從用地監(jiān)管上

嚴守鄉(xiāng)村旅游用地管理原則底線

監(jiān)管是實現用地目標和保證用地效益的必要手段。從全域旅游深入發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施來看，農村土地應該不斷滿足社會資本下鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村旅游產業(yè)發(fā)展的用地需求。然而，一方面，應該看到農村土地在保障國家糧食安全和生態(tài)安全方面的戰(zhàn)略作用、在維護農民生存權益和促進社會公平穩(wěn)定發(fā)展方面的長遠意義，另一方面，更應該警惕工商資本下鄉(xiāng)投資旅游也可能“別有用心”，地方政府急于發(fā)展也可能“違規(guī)越線”。

近年來鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中就出現了不少地方不按審批程序辦事，違規(guī)出讓土地；借發(fā)展旅游之名，大搞房地產；隨意變更土地用途，破壞生態(tài)用地，占用農村耕地，嚴重破壞土地資源，嚴重違背國家旅游用地政策制定初衷，損害國家和集體利益的現象。

因此，鄉(xiāng)村旅游用地管理中要始終保持警惕，從供應和利用上嚴格監(jiān)管，嚴守土地所有權性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。

首先，嚴格遵守《土地管理法》《土地管理法實施條例》《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》等法律法規(guī)，嚴格保護耕地資源、生態(tài)用地資源，嚴格土地利用用途管制，杜絕一切違法違規(guī)行為，增強旅游用地的合法性。

其次，實施土地差別化管理，根據用地性質的不同對不同類型的鄉(xiāng)村旅游用地，依法依規(guī)實行差別化管理政策，以保障土地用途不變。

再次，做好供應監(jiān)管，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地供應行為，包括供應方式的合法性、供應價格的合理性、供應程序的合規(guī)性。最后，做好利用監(jiān)管，嚴格按照原屬地類性質監(jiān)督各類旅游用地的合規(guī)利用；嚴禁私自出讓或變相出讓風景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地；實施價格監(jiān)管，防止協議供地方式中以低于國家規(guī)定所確定的最低價出讓土地；實施產業(yè)用地試點年度評估，加強動態(tài)監(jiān)管，引導旅游產業(yè)用地的節(jié)約集約利用，提高旅游產業(yè)用地利用效率。

三 閑置宅基地可以入市

中共中央、國務院對外發(fā)布了《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，《意見》提及的農村土地改革的幾大板塊中，宅基地制度改革廣受關注。

 

《意見》提出了農村土地制度改革的若干舉措，包括三大方面：

改革完善農村承包地制度；

穩(wěn)慎改革農村宅基地制度；

建立集體經營性建設用地入市制度。

意見明確：

允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市。

農村污染較少，空氣清新，或許有不少大城市的市民，想在農村買一塊宅基地，建個別墅、會館賺點錢，閑置宅基地可入市是否意味著這樣的想法能成為現實？

城里人到底能不能在農村購買宅基地？

5月6日，國家發(fā)展改革委在北京舉行新聞發(fā)布會明確表明：

城里人到農村買宅基地的口子不能開！

 

國家發(fā)改委規(guī)劃司司長陳亞軍、副司長周南、城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨介紹《意見》中提出了農村土地制度改革的若干舉措：

國家發(fā)改委規(guī)劃司 城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長 劉春雨：

第一項舉措，農村集體經營性建設用地入市的制度。

第二項改革是改革完善農村承包地制度，

第三項改革舉措是穩(wěn)慎改革農村宅基地制度。城里人到農村買宅基地這個口子不能開，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地，建設別墅大院和私人會館。

具體來說《意見》允許農村集體經營性建設用地入市， 允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經營性建設用地入市 盤活農村存量建設用地。

但劉春雨處長也提到在改革過程中需要注意的是要嚴格守住土地所有制的性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農民利益受損了。

劉春雨特別指出城里人到農村買宅基地的口子不能開按規(guī)劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

那么這一政策會帶來多大影響？ 根據有關方面的測算，2013年全國的集體經營性建設用地的 面積約為4200萬畝中國社科院農村所在《中國農村發(fā)展報告（2018）》中指出農民空置的宅基地，可以用于整治的有1億畝左右。

不過，多位受訪人士均表示這并不意味著這1億畝閑置宅基地都可以轉化入市。

由于要滿足有償退出、農民自愿的條件還涉及村莊所處的規(guī)劃要求和空間位置決定了這些閑置宅基地能否轉為集體經營性建設用地以及轉化的價值。

所以這一政策具體會對集體經營性建設用地入市規(guī)模造成多大影響目前還難以估計

另外對于此措施不少人也提出疑問：城里人不能到農村買宅基地閑置的宅基地能入市，那要賣給誰？如果已經在城市買了房所有的宅基地會收回嗎？

城里人不能到農村買宅基地，

閑置的宅基地怎么辦？

這個政策一出很多人比較關心的確實是閑置宅基地該如何處理？

既然不能賣給城里人那農村閑置農房放在那里任其破敗就是一個大問題利用起來卻是一筆大資源。

比如可以重點結合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)適當放活一些在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農民意愿前提下允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設用地。

另外很多人關心的就是已經搬進城市買了房閑置在農村的宅基地會被收回嗎？

據了解宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型宅基地的所有權屬于農村農民集體成員所有需要特別提醒的是，宅基地并不是分到農民手中就會永遠歸農民使用遇到以下情況是可以收回宅基地使用權的：

1、為了公共利益需要使用土地。這個公共利益一般是比較廣泛的，比如：修建公路、建廣場、建公園等，但是，一般情況下都是要有征地的審批程序。

2、亂用宅基地，改變宅基地用途，也可能導致宅基地被收回。比如，在宅基地上開建工廠，或者把宅基地轉讓給城里人等，都是可能導致宅基地被收回的。

3、因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。比如，農民搬家了，在其他地方得到了宅基地，原來的宅基地就有可能被收回了。

4、如果宅基地長時間空閑不用，也會被收回。

5、房屋坍塌兩年以上未恢復使用的宅基地，也會被收回。

6、房屋拆除兩年以上，不建新房的，也會被收回。

上述六種情況，農村集體經濟組織要報經原批準用地的人民政府批準，才能收回宅基地，否則不能收回。

宅基地自愿退出補償制度

2018年12月提請全國人大常委會審議的《土地管理法修正案（草案）》，擬對宅基地制度作出重要調整，擬原則規(guī)定鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

文章來源：綠維鄉(xiāng)村振興規(guī)劃設計研究院

封圖來源攝圖網

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