旅游法（草案）全文

       旅游法說明

關(guān)于《中華人民共和國旅游法（草案）》的說明

　　旅游法是改革開放初期啟動的立法項(xiàng)目之一，曾列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院立法計劃，國家旅游局會同有關(guān)部門起草出草案。由于當(dāng)時我國旅游業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，有關(guān)方面對立法涉及的一些重要問題認(rèn)識不盡一致，草案未能提請審議。

　　八屆全國人大以來，社會上要求制定旅游法的呼聲進(jìn)一步提高，全國人大代表也多次提出議案和建議，要求加快制定旅游法。十一屆全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會成立后，在研究轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展等工作中，結(jié)合議案和建議承辦工作，對制定旅游法問題多次聽取國務(wù)院有關(guān)部門和地方的意見和建議。根據(jù)調(diào)研情況，2009年12月，全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會牽頭組織國家發(fā)展改革委員會、國家旅游局等23個部門和有關(guān)專家成立旅游法起草組。兩年多來，起草組先后舉行5次全體會議，分別到十幾個?。▍^(qū)、市）和有關(guān)國家開展調(diào)研考察，召開了數(shù)十次座談會、研討會和論證會，深入研究國內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展和旅游立法的情況和經(jīng)驗(yàn)，先后形成了三個階段性草案文本和數(shù)十個修改稿，并多次征求有關(guān)部門和省（區(qū)、市）的意見。2012年3月14日，財政經(jīng)濟(jì)委員會第64次全體會議審議并通過了旅游法草案。

　　一、立法必要性

　　旅游業(yè)屬于涉及范圍廣、消耗資源低、帶動系數(shù)大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人的全面發(fā)展具有舉足輕重的作用，有人將其歸納為無煙囪“工業(yè)”、無校舍“教育”、無廣告“宣傳”、無會場“外交”。

　　改革開放以來，我國旅游業(yè)從小到大、由弱變強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展。截至2011年底，全國各類旅游景區(qū)景點(diǎn)達(dá)到兩萬多處，旅行社達(dá)到兩萬多個，星級飯店達(dá)到一萬多家，旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1300萬人，國內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人（次），接待入境旅游超過1.35億人（次），公民出境旅游超過7000萬人（次），國內(nèi)旅游市場規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費(fèi)居全球第三位。旅游業(yè)的跨越發(fā)展，極大地拉動了我國經(jīng)濟(jì)增長，推動了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了勞動就業(yè)，擴(kuò)大了消費(fèi)需求，帶動了旅游資源保護(hù)和開發(fā)利用，促進(jìn)了區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會事業(yè)發(fā)展，豐富了居民的精神文化生活，增進(jìn)了中國人民與世界各國人民的相互了解和友誼。

　　許多國家經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到3000美元左右時，居民出游意愿顯著增強(qiáng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長、居民收入和生活水平逐步提高、全面建設(shè)小康社會步伐顯著加快，人民群眾對旅游業(yè)發(fā)展提出更高的要求。順應(yīng)各族人民過上美好生活的新期待，不斷豐富旅游產(chǎn)品，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，迫切需要制定一部綜合性的旅游法。

　?。ㄒ唬┲贫糜畏ㄊ寝D(zhuǎn)變發(fā)展方式、增加勞動就業(yè)的迫切需要。旅游業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是勞動密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。旅游消費(fèi)是最終消費(fèi)和大眾化消費(fèi)。通過立法促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，可以有效帶動社會投資和居民最終消費(fèi)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，降低就業(yè)成本，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，增加旅游接待地居民收入。

　　（二）制定旅游法是規(guī)范旅游市場、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。旅游包括吃住行游購?qiáng)柿笠?，涉及一百多個行業(yè)。協(xié)調(diào)旅游管理與有關(guān)行業(yè)的關(guān)系是一項(xiàng)比較復(fù)雜、難度較大的工作。目前我國旅游市場不正當(dāng)競爭問題比較嚴(yán)重，特別是愈演愈烈的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營模式，嚴(yán)重?fù)p害旅游者和經(jīng)營者合法權(quán)益，迫切需要制定旅游法明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定，建立和改進(jìn)旅游與相關(guān)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

　?。ㄈ┲贫糜畏ㄊ翘嵘蓪哟?、完善旅游法律制度的迫切需要。目前我國還沒有統(tǒng)一的旅游法，對旅游活動的規(guī)范主要依賴國務(wù)院制定的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國公民出國旅游管理辦法》等行政法規(guī)、31個?。▍^(qū)、市）制定的《旅游管理?xiàng)l例》或《旅游業(yè)條例》等地方性法規(guī)以及有關(guān)部門制定的旅游行政規(guī)章。由于缺少上位法支持，這些法規(guī)規(guī)章不能規(guī)定一些基本民事制度和協(xié)調(diào)與相關(guān)法律的關(guān)系，難以適應(yīng)旅游業(yè)跨地域、跨行業(yè)發(fā)展的需要。制定旅游法，提升法律層次，對完善我國旅游法律制度、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。

　?。ㄋ模┲贫糜畏ㄊ谴龠M(jìn)國際交往、協(xié)調(diào)國內(nèi)外旅游法律制度的迫切需要。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已經(jīng)有60多個國家或地區(qū)制定了旅游法律，世界旅游組織、歐盟也制定了相關(guān)公約。隨著我國境內(nèi)居民出境旅游和境外居民入境旅游日趨頻繁，國際交往日益增多，需要把一些通行的國際法準(zhǔn)則通過國內(nèi)法加以確認(rèn)，促進(jìn)我國旅游法律制度與相關(guān)國家或地區(qū)法律制度的銜接。

　　二、立法總體思路

　　根據(jù)旅游業(yè)的地位和特點(diǎn)，經(jīng)反復(fù)研究，確立了制定旅游法的總體思路：

　?。ㄒ唬┎扇【C合立法模式。我國目前還沒有一部規(guī)范旅游的法律，在明確旅游發(fā)展促進(jìn)措施、明確旅游者權(quán)益、明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求、確立統(tǒng)一的市場規(guī)則和規(guī)范的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、建立國家旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制等方面都有緊迫的立法需求。因當(dāng)前很難對上述各類旅游立法需求分別制定單項(xiàng)法律，故宜采取綜合立法模式。

　?。ǘ┩怀霰Ｕ下糜握吆吐糜谓?jīng)營者的合法權(quán)益。堅持以人為本，安全第一，以保障旅游者合法權(quán)益為主線，平衡旅游者與旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化政府監(jiān)管，規(guī)范旅游市場秩序，保護(hù)和合理利用資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　?。ㄈ?shí)行統(tǒng)一的旅游市場準(zhǔn)則。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，明確并細(xì)化各市場主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著力解決旅游資源及其經(jīng)營管理中部門、行業(yè)和地區(qū)分割問題，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場準(zhǔn)則，破除體制機(jī)制性障礙。

　?。ㄋ模┳⒅匕l(fā)揮中央和地方兩個積極性。既保證全國旅游業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理和市場規(guī)則的統(tǒng)一，又為地方根據(jù)自身特點(diǎn)制定法規(guī)和政策并組織實(shí)施留下適當(dāng)空間。

　　（五）總結(jié)我國旅游發(fā)展和旅游監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。充分吸收行之有效的政策和制度，把國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)〔2009〕41號）和“十二五”規(guī)劃提出的有關(guān)要求上升為法律，使其制度化、規(guī)范化。

　?。┳龊门c現(xiàn)行法律和國際通行做法的銜接。在旅游立法框架下，做好與涉及旅游的各行業(yè)已有法律規(guī)范的銜接，做好與國際通行的行業(yè)規(guī)則的銜接。

　　三、草案主要內(nèi)容

　　根據(jù)立法總體思路，旅游法草案共設(shè)十章98條，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了規(guī)定。

　?。ㄒ唬╆P(guān)于旅游者權(quán)利義務(wù)。草案將旅游者權(quán)利義務(wù)單設(shè)一章。在權(quán)利方面，體現(xiàn)以人為本的思想，突出旅游者權(quán)益保護(hù)的地位；在義務(wù)方面，強(qiáng)調(diào)旅游者有尊重旅游目的地習(xí)俗、愛護(hù)旅游資源和不損害當(dāng)?shù)鼐用?、其他旅游者、旅游?jīng)營者合法權(quán)益的義務(wù)。特別針對借旅游為名非法滯留等現(xiàn)象，對出境旅游者在境外的義務(wù)和入境旅游者在境內(nèi)的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定。

　?。ǘ╆P(guān)于旅游規(guī)劃和促進(jìn)。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范的要求，草案第三章對旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容和規(guī)劃的銜接、評價作了規(guī)定。在旅游促進(jìn)方面，主要規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)政策和資金方面加大對旅游業(yè)的支持，編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時充分考慮旅游設(shè)施建設(shè)的要求，加強(qiáng)旅游宣傳和信息服務(wù)，鼓勵和支持旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)等方面的內(nèi)容。

　?。ㄈ╆P(guān)于旅游經(jīng)營。草案第四章對旅游經(jīng)營者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營規(guī)則作了規(guī)定。一是對旅行社實(shí)行經(jīng)營業(yè)務(wù)許可，對導(dǎo)游和領(lǐng)隊實(shí)行執(zhí)業(yè)許可；二是規(guī)定旅游經(jīng)營的一般規(guī)則，旅行社的有關(guān)經(jīng)營規(guī)范，景區(qū)開放的條件和門票管理制度，導(dǎo)游、領(lǐng)隊的從業(yè)規(guī)范，其他旅游經(jīng)營形式的特別規(guī)定；三是對與旅游密切相關(guān)的交通、住宿、餐飲、購物、娛樂的經(jīng)營管理進(jìn)行銜接性規(guī)定。

　?。ㄋ模╆P(guān)于旅游服務(wù)合同。旅游服務(wù)合同具有關(guān)系復(fù)雜性、合同主體雙方不完全對等、合同目的非物質(zhì)性、合同履行人身關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)。根據(jù)這些特點(diǎn)，草案第五章主要對包價旅游合同的訂立、變更、解除、違約作了詳細(xì)規(guī)定，并對旅游安排、代訂、咨詢合同和住宿合同銜接作了原則規(guī)定。

　?。ㄎ澹╆P(guān)于旅游安全。草案對旅游安全高度重視，第六章專門作了規(guī)范。一是明確了政府的旅游安全職責(zé)；二是建立了旅游目的地安全風(fēng)險提示制度；三是對旅游過程中突發(fā)事件的應(yīng)對提出了要求；四是規(guī)定了景區(qū)流量控制制度。另外，還對旅游經(jīng)營者的安全保障、安全警示、事故救助處置作了規(guī)定。

　?。╆P(guān)于旅游監(jiān)管。根據(jù)旅游管理涉及多個部門的特點(diǎn)，草案第七章確立了有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的旅游市場監(jiān)管工作機(jī)制和旅游違法行為查處信息共享機(jī)制，要求有關(guān)部門加強(qiáng)旅游監(jiān)管，及時查處旅游違法行為。

　?。ㄆ撸╆P(guān)于權(quán)利救濟(jì)。為了解決目前旅游糾紛高發(fā)、解決機(jī)制不順等問題，草案第八章從有利于旅游者權(quán)益保護(hù)和旅游糾紛解決的角度，對投訴處理、調(diào)解、仲裁、訴訟進(jìn)行了一些規(guī)定，為解決爭議提供了法律途徑。

　　四、對幾個問題的說明

　?。ㄒ唬╆P(guān)于本法調(diào)整范圍。旅游法作為國內(nèi)法，只能規(guī)范國內(nèi)旅游活動和旅游經(jīng)營，對國內(nèi)旅游經(jīng)營機(jī)構(gòu)承辦的組織境內(nèi)居民出境旅游及境外居民入境旅游，草案也從經(jīng)營者和旅游者的角度進(jìn)行了必要的規(guī)定。為此，草案第二條規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的旅游與旅游經(jīng)營活動，包括在境內(nèi)組織的出境旅游經(jīng)營活動，適用本法”。

　　（二）關(guān)于資源保護(hù)。旅游資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系一直備受關(guān)注，不少同志建議草案對旅游資源保護(hù)多作一些規(guī)定。目前，我國已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例、自然保護(hù)區(qū)條例等20多部法律和法規(guī)，對自然的、人文的資源保護(hù)分別作出了詳細(xì)的、具體的規(guī)定，旅游者、旅游經(jīng)營者在旅游活動中都應(yīng)當(dāng)依法履行相關(guān)的保護(hù)義務(wù)。因此，草案在對上述法律法規(guī)進(jìn)行銜接性規(guī)定的同時，第四條確立了旅游業(yè)發(fā)展堅持社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則；第二十三條從旅游發(fā)展規(guī)劃的角度提出了對旅游資源依法保護(hù)的原則和總體要求。

　?。ㄈ╆P(guān)于旅游發(fā)展規(guī)劃。旅游規(guī)劃是安排旅游業(yè)發(fā)展及相關(guān)事項(xiàng)的專項(xiàng)規(guī)劃。由于其與多方面相關(guān)聯(lián)，因而在起草中爭議較大。經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，草案將其作為旅游促進(jìn)的一個重要手段加以規(guī)定，并側(cè)重對旅游規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系作了規(guī)定。同時，草案第二十一條規(guī)定旅游發(fā)展規(guī)劃可以根據(jù)需要對旅游活動聚集的特定區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目、設(shè)施和功能配套提出專門要求。

　　（四）關(guān)于解決旅游項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)。近些年，不少地方旅游項(xiàng)目存在盲目開發(fā)、熱衷建造人工景點(diǎn)、忽視資源的自然價值和人文內(nèi)涵等問題。對此，草案從規(guī)劃的層面予以規(guī)范，要求在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和目標(biāo)、旅游產(chǎn)品開發(fā)重點(diǎn)、旅游文化建設(shè)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需求等，通過制定和實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃來規(guī)范各方面的行為，解決旅游景點(diǎn)低水平重復(fù)建設(shè)問題。

　　（五）關(guān)于旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游活動涉及多個行業(yè)，為了保障旅游與有關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，草案第七條規(guī)定，國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)；縣級以上地方人民政府要明確相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，對本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　?。╆P(guān)于旅游市場規(guī)范。對社會上反映最為強(qiáng)烈的旅游市場秩序混亂和旅游者維權(quán)困難等問題，草案從以下方面進(jìn)行了必要規(guī)范：第一，針對“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，規(guī)定旅行社不得以低于成本的價格招徠、組織、接待旅游者。第二，針對強(qiáng)迫購物和另行付費(fèi)，規(guī)定旅行社組織、接待團(tuán)隊旅游不得指定購物場所，不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購物，不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用應(yīng)在包價旅游合同中明示；同時明確包價旅游合同內(nèi)容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂項(xiàng)目的具體內(nèi)容和時間、自由活動時間安排、旅游費(fèi)用及其交納等，旅行社不得在包價旅游合同約定之外安排收費(fèi)項(xiàng)目或者另行收取費(fèi)用。第三，針對旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高，規(guī)定旅行社組織旅游活動應(yīng)當(dāng)向合格的供應(yīng)商訂購產(chǎn)品和服務(wù)，包價旅游合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確交通、住宿、餐飲等旅游服務(wù)的安排和標(biāo)準(zhǔn)。第四，針對旅游者維權(quán)困難，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，要求受理機(jī)構(gòu)及時處理或者移交相關(guān)部門處理，并告知投訴者；根據(jù)旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點(diǎn)，設(shè)置了特殊地域管轄制度。此外，草案還強(qiáng)化了旅游行政主管部門和相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，加大了旅行社和導(dǎo)游、領(lǐng)隊等旅游從業(yè)人員的法律責(zé)任。

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