新《土地管理法》的“意料之中” 和“意料之外”

近日，媒體有關(guān)《土地管理法》修改的解讀和評論可謂汗牛充棟、不一而足，但除了主管部門的《新土地管理法的七大突破》等少數(shù)幾篇外，大都如隔岸觀火，乏善可陳。觀此情景，筆者如鯁在喉，遂以《新<土地管理法>的“意料之中”和“意料之外”》為題，略述己見。

 

先說“意料之中”

 

這次法律修改已經(jīng)醞釀了十多年，一些“重大突破”其實在理論界早有共識，在各地也多有實踐，多數(shù)還寫進了2014年12月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）和2015年3月原國土資源部印發(fā)的《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》（以下簡稱《細則》），最終能夠上升為法律可謂水到渠成，實屬“意料之中”。

 

第一個“意料之中”：允許集體經(jīng)營性建設用地直接入市。

新《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，明確“土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。同時規(guī)定了入市條件（雖經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意）、入市土地權(quán)能（受讓集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押）以及后續(xù)管理措施等。集體經(jīng)營性建設用地入市在廣東、安徽等地已有十多年探索試驗，實踐基礎(chǔ)扎實，上述修改規(guī)定也與《意見》和《細則》的表述基本一致，當屬“意料之中”。但法律修改徹底解決了集體經(jīng)營性建設用地入市的合法性問題，向著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場邁出了關(guān)鍵一步，將釋放巨大的集體建設用地資源和資產(chǎn)潛力，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施將起到重大推動作用，可以說是此次修法的最大亮點。

 

第二個“意料之中”：積極穩(wěn)妥改革土地征收制度。

新《土地管理法》對現(xiàn)行土地征收制度作出了多項創(chuàng)新和完善。一是落實憲法關(guān)于土地征收的規(guī)定，在新《土地管理法》第45條中首次對土地征收的公共利益進行界定，明確因軍事和外交、政府組織實施的基礎(chǔ)設施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設等6種情形，確需征收的，可以依法實施征收。二是落實被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在新《土地管理法》第47條中明確將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改；征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂協(xié)議。三是將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的政策要求上升為法律規(guī)定，在新《土地管理法》第48條中確立征收土地應當公平、合理補償?shù)脑瓌t，并明確以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補償費用和將被征地農(nóng)民社會保障費用。征地制度改革社會爭議較大，法律修改在縮小征地范圍、完善征地程序、建立多元保障機制等方面取得了重要進展，同時對重大問題充分考慮改革的復雜性，結(jié)合現(xiàn)階段實際作了審慎處理。比如，對城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)政府實施的“成片開發(fā)用地”，沒有簡單作為“非公益用地”，符合標準的可以實施征收。又如，對征地補償安置標準沒有簡單要求“市價補償”，而是按照區(qū)片綜合地價補償，體現(xiàn)了土地增值分享原則。這些處理都在“意料之中”。

 

第三個“意料之中”：強化農(nóng)村宅基地權(quán)益保障。

主要體現(xiàn)在新《土地管理法》第62條。一是保障農(nóng)村村民居住權(quán)利，明確人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施在規(guī)定標準內(nèi)保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居。二是下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準，但涉及占用農(nóng)用地的，應當依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。三是完善宅基地自愿有償退出機制，明確國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。四是保障宅基地用益物權(quán)，明確鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。以上規(guī)定，將33個縣市試點宅基地制度改革成熟可靠的做法提煉上升為法律制度，既注重維護農(nóng)戶宅基地基本權(quán)益，有利于保證農(nóng)村社會穩(wěn)定，又充分反映城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，促進地盡其用和農(nóng)民增收，也在“意料之中”。

 

第四個“意料之中”：從嚴保護耕地特別是永久基本農(nóng)田。

新《土地管理法》堅持把實行最嚴格的耕地保護制度、確保國家糧食安全作為立法的基本宗旨，根據(jù)形勢發(fā)展需要，除將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田外，還作出若干重要修改。一是加強耕地質(zhì)量管理。新《土地管理法》第32條規(guī)定，省級人民政府要確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量不降低，耕地質(zhì)量降低的，由國務院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治；第36條規(guī)定，引導因地制宜輪作休耕。二是強化永久基本農(nóng)田管理。新《土地管理法》第34條規(guī)定，永久基本農(nóng)田應當落實到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴格管理；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。三是維護永久基本農(nóng)田的權(quán)威性。新《土地管理法》第35條明確，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途；國家重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務院批準；禁止通過擅自調(diào)整縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。這些規(guī)定以法律方式堵住了耕地占補平衡和永久基本農(nóng)田保護實踐中存在的漏洞，是從嚴保護耕地特別是永久基本農(nóng)田的應有之義。

 

第五個“意料之中”：為“多規(guī)合一”和用途管制改革預留法律空間。

建立國土全覆蓋的用途管制制度是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度的重要內(nèi)容，其前提是實行“多規(guī)合一”，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實施制度。但“多規(guī)合一”改革正在推進之中，完成國土空間規(guī)劃立法更需要一個過程，為保證土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃向國土空間規(guī)劃順利過渡，需要賦予國土空間規(guī)劃相應的法律地位和效力，使之能夠代行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能。為此，新《土地管理法》增加第18條，規(guī)定國家建立國土空間規(guī)劃體系，經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)。同時，為解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，明確已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，并在附則中規(guī)定，編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。表面上看，在《土地管理法》中對建立國土空間規(guī)劃體系及其效力作出規(guī)定似有“越位”之嫌，但從法律執(zhí)行而言還是有其必要性的。

 

第六個“意料之中”：確立國家土地督察制度的法律地位。

2006年，國務院決定建立國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。經(jīng)過十多年的發(fā)展，國家土地督察制度已成為我國土地執(zhí)法監(jiān)管的一項重要制度，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發(fā)揮了中堅作用，但其法律地位問題一直未能解決。新《土地管理法》在總則中增加第5條，明確國務院授權(quán)的機構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。國家土地督察制度由此正式成為我國土地管理的法律制度，這也是依法行政的必然要求。除此之外，法律修改與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、農(nóng)地承包經(jīng)營制度等改革成果做好銜接，也都在“意料之中”。

 

再說“意料之外”

 

應該說，這次法律修改因歷時數(shù)載，且透明度較大，社會共識程度較高。盡管如此，還是有一些具體修改與筆者的預期不盡一致，亦即在“意料之外”。

 

第一個“意料之外”：集體經(jīng)營性建設用地入市范圍包括新增建設用地。

可入市土地范圍在試點前期的頂層設計時曾有過反復討論，最后確定須符合3個條件：

（1）符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；

（2）集體存量建設用地，即排除了新增建設用地；

（3）工礦倉儲、商服等經(jīng)營性建設用地（不支持房地產(chǎn)開發(fā)用地直接入市）。

《意見》和《細則》也按此作了規(guī)定。這次修法除堅持了（1）（3）兩項條件外，不再將入市限定在存量建設用地內(nèi)。試點方案將入市范圍限定在農(nóng)村存量建設用地內(nèi)，一方面是考慮到我國農(nóng)村存量建設用地量大面廣，通過就地利用、調(diào)整利用、整治利用等可以釋放大量建設用地空間，基本可滿足鄉(xiāng)村發(fā)展之需；另一方面是考慮到允許增量建設用地入市，不利于盤活農(nóng)村閑散低效用地，有可能沖擊農(nóng)村土地管理秩序。試點過程中確有部分地方提出允許農(nóng)村新增建設用地入市?；蛟S是綜合上述因素，新《土地管理法》沒有限制農(nóng)村新增建設用地入市，同時在第23條中新增一款規(guī)定，土地利用年度計劃應當對入市的集體經(jīng)營性建設用地作出合理安排。這一規(guī)定對土地利用計劃工作而言無疑是新的挑戰(zhàn)，效果如何有待觀察。

 

第二個“意料之外”：沒有明確集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益如何分配。

集體經(jīng)營性建設用地入市的土地增值收益分配是改革試點遇到的主要問題之一?！兑庖姟泛汀都殑t》都明確，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得出讓收益，政府應綜合考慮形成土地增值收益的因素，從當?shù)貙嶋H出發(fā)，確定合理比例收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，以實現(xiàn)土地征收轉(zhuǎn)用與集體經(jīng)營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例的大體平衡。2016年4月財政部、國土資源部下發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，明確這一比例為20%～50%。試點過程中也有專家建議，考慮到集體建設用地的所有權(quán)性質(zhì)，政府應當采取稅收方式收取土地增值收益。上述意見應當說已有相當共識。新《土地管理法》只是在第63條中規(guī)定，“集體經(jīng)營性建設用地的出租，集體建設用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。具體辦法由國務院制定”，未曾提及入市土地增值收益分配。立法者或許認為“具體辦法由國務院制定”可以解決這一問題，但以“稅收法定”原則衡量，涉及增值收益課稅問題未見諸法律，仍屬“意料之外”。

 

第三個“意料之外”：沒有明確建立宅基地有償使用制度。

長期以來，我國宅基地實行無償分配、無限期使用的福利制度，對減輕農(nóng)民負擔、保障居住權(quán)利起到了積極作用，但也助長了超標準占地和“一戶多宅”，需求受到刺激又加劇了宅基地供需矛盾。針對這一問題，《意見》和《細則》都提出，探索宅基地有償使用制度，對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占用的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導，探索有償使用。這一規(guī)定受到試點縣市廣泛歡迎，并進行了大量探索。有的試點還采取“有償選位”方式，探索新分配宅基地有償使用，各方反應良好。新《土地管理法》沒有采納試點中這一普遍做法，估計主要還是擔心加重農(nóng)民負擔，降低改革的“獲得感”。但若不能解決好超標準占地和“一戶多宅”這個影響宅基地公平分配的問題，就會不同程度制約宅基地的其他改革。

 

第四個“意料之外”：沒有明確宅基地除修建農(nóng)房以外的其他用益權(quán)能。

近年來，各地按照國家政策要求，積極探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保及其宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)形式和途徑。2017年中央1號文明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，引發(fā)社會極大關(guān)注，也成為宅基地制度改革的最大預期。新《土地管理法》只在第62條中強調(diào)“農(nóng)村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，以及明確“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，沒有明確宅基地用益物權(quán)的具體權(quán)能。這反映了立法者的謹慎。立法明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負責農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，預料宅基地改革不會就此停頓。

 

第五個“意料之外”：大幅修改土地利用總體規(guī)劃編制原則。

新《土地管理法》第17條對土地利用總體規(guī)劃編制原則作了大幅修改，修改后的原則共6條：

（一）落實國土空間開發(fā)保護要求，嚴格土地用途管制；

（二）嚴格保護永久基本農(nóng)田，嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地；

（三）提高土地節(jié)約集約利用水平；

（四）統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設施用地合理需求，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展；

（五）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；

（六）占用耕地與開發(fā)復墾耕地數(shù)量平衡、質(zhì)量相當。

這些原則本身并無問題，但在各級土地利用總體規(guī)劃即將于2020年底前到期，且國家不再安排編制各級土地利用總體規(guī)劃，而是以編制國土空間總體規(guī)劃代替的情況下，還對土地利用總體規(guī)劃的編制原則進行如此大幅修改，就有點讓人摸不著頭腦了。仔細看看那些新增的規(guī)定，比如“（一）落實國土空間開發(fā)保護要求，嚴格土地用途管制”，“（四）統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設施用地合理需求，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，更像是國土空間規(guī)劃的編制原則，大概是立法者想為國土空間規(guī)劃編制多留點法律空間吧！

 

第六個“意料之外”：大幅下放土地審批權(quán)限。

1999年實施的《土地管理法》，針對當時投資過熱、新增建設用地幾近失控的局面，制定了復雜的土地審批制度。這套制度對抑制建設用地無序擴張發(fā)揮了重要作用，但審批層級過高、時限過長、程序復雜等問題日益顯現(xiàn)，越來越不適應形勢發(fā)展的要求。近年來按照放管服改革的要求，不斷采取措施簡化用地審批，但涉及法律問題效果有限。新《土地管理法》按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務院和省級政府的審批權(quán)限，這不僅強化了永久基本農(nóng)田監(jiān)管，也大幅下放了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。今后，國務院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由國務院授權(quán)省級政府審批。按此要求，不僅部分不涉及占用基本農(nóng)田的單獨選址建設項目不再報國務院審批，所有城市批次建設用地（一般不占用基本農(nóng)田）也不再報國務院審批。新法同時規(guī)定，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規(guī)定。這些是迄今用地審批上最具實質(zhì)意義的放管服改革。還有一個“意料之外”，就是此次《土地管理法》修正案表決，竟以163票贊成，僅1票反對、3票棄權(quán)通過！土地制度問題歷來眾說紛紜，法律修改如此高票通過實在難得。最后筆者要說，以上“意料之中”，實則“來之不易”；以上“意料之外”，也在“情理之中”。畢竟，土地制度是國家基礎(chǔ)性制度，法律修改極為復雜敏感，需要整合各方利益、審慎穩(wěn)妥決策。下一步更多的是考驗執(zhí)行者的智慧，讓我們拭目以待吧。

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