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自然資源部解讀國土空間規劃體系要點，明確規劃層級和規劃體系，涉及土地利用規劃、城鄉規劃、旅游規劃的今后調整方向、實施重點等相關內容，如何做好新的國土空間規劃與現有規劃的銜接工作成為熱點。

國土空間規劃自然資源部解讀要點：

1. 國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成
2. 新的空間規劃體系更加注重落實新發展理念
3. 國土空間規劃按層級和內容分為“五級三類”
4. 做好新的國土空間規劃與現有規劃的銜接工作
5. 地方政府要做好國土空間規劃編制前期準備工作
6. 結合新規劃體系的建立 大幅提高規劃審查行政效率

關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見圖解

自然資源部于5月23日發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，國務院新聞辦公室于2019年5月27日舉行新聞發布會，請自然資源部副部長趙龍、自然資源部總規劃師莊少勤、自然資源部國土空間規劃局副局長張兵介紹《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》有關情況，并答記者問，主要圍繞以下問題展開。

01、一張藍圖干到底，不得隨意修改

自然資源部副部長趙龍

一是貫徹黨中央重大決策部署，堅定不移推進“多規合一”。

自然資源部將繼續堅持黨對規劃工作的領導，按照確定目標，堅定不移推進和實施“多規合一”，形成“一本規劃、一張藍圖”，建立統一的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，構建統一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開發保護“一張圖”，落實好《若干意見》各項部署，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

二是堅持科學編制，嚴格實施監督。

落實新發展理念，堅持以人民為中心，促進高質量發展，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等管控邊界，優化國土空間結構布局，保護生態屏障，開展生態保護和修復，完善基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，突出地域特色。規劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。堅持先規劃、后實施，嚴禁違規建設；堅持按法定程序修改規劃，嚴格審批。對國土空間規劃編制實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

三是堅持“放管服”改革，著力提高行政效率。

在規劃審批中，要減少報國務院審批的城市數量，同時按照“管什么就批什么”原則，精簡規劃審批內容，重點從目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等方面進行控制性審查，大幅壓縮審批時間，提高行政效率；要結合“多規合一”，推進用地審批和規劃許可“多審合一”“多證合一”，切實優化營商環境，體現“多規合一”改革效果。

四是堅持上下聯動、多方合作、久久為功，一張藍圖干到底。

《若干意見》的發布，標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成。建立一個全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系是一項系統性工程，不可能一蹴而就，需要各地區各部門按照黨中央、國務院部署，明確目標要求，落實主體責任，上下聯動，形成合力，以釘釘子精神久久為功，一張藍圖干到底。

02、新的空間規劃體系更加注重落實新發展理念

自然資源部副部長趙龍

與原有的主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃還有其他的空間類規劃相比，新的空間規劃體系首先是更加注重落實新發展理念，促進高質量發展，更加注重堅持以人民為中心，滿足人民對高質量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現代化。具體有五方面：

第一，新的規劃體系有利于實現“多規合一”。

過去的空間規劃類型很多，同時各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。這次黨中央、國務院明確將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合，今后就是一個名稱，叫做國土空間規劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎信息平臺，形成全國的國土空間規劃“一張圖”，從而實現規劃編制更加科學，實施監管更加嚴格。

第二，是體現國家意志的約束性規劃。

《若干意見》明確規定，國土空間規劃是自上而下編制，同時還規定下級規劃要服從上級規劃，專項規劃和詳細規劃要落實總體規劃。目的是要把黨中央、國務院的重大決策部署，把國家安全戰略、區域發展戰略、主體功能區戰略等國家戰略，通過約束性指標和管控邊界逐級落實到最終的詳細規劃等實施性規劃上，保障國家重大戰略落實和落地。

第三，是強化規劃權威的規劃體系。

一是明確國土空間規劃的法定性，國土空間規劃一經批準，任何單位和個人不得隨意修改和違規變更。二是明確規定要先規劃、后實施，各項開發建設活動要符合規劃，不能違規進行建設。三是規劃不是一成不變的，但對規劃的調整和修改要有嚴格的限制。四是明確嚴格規劃的實施監管，要求管控邊界和約束性指標要落地；五是對違反規劃的行為進行嚴格查處。

第四，是用先進技術支撐的規劃體系。

國土空間規劃的基礎信息平臺建設，要利用最新的自然資源調查數據，應用全國統一的測繪基準和測繪系統，整合各類空間數據，利用先進的信息化手段來構建全國統一的空間基礎信息平臺。

第五，是落實“放管服”改革的規劃體系。

一是減少報國務院審查總體規劃的城市數量；二是按照管什么就批什么的原則，重點實行控制性審查，減少過去審查內容承載過多的問題。同時把縣以下的規劃審批權力交給省級政府。

03、國土空間規劃按層級和內容分為“五級三類”

自然資源部總規劃師莊少勤

國土空間規劃“四梁八柱”的構建，也是按照國家空間治理現代化的要求來進行的系統性、整體性、重構性構建?？梢园阉唵螝w納為“五級三類四體系”。

從規劃運行方面來看，可以把國土空間規劃體系分為四個子體系：按照規劃流程可以分成規劃編制審批體系、規劃實施監督體系；從支撐規劃運行角度有兩個技術性體系，一是法規政策體系，二是技術標準體系。這四個子體系共同構成國土空間規劃體系?！度舾梢庖姟分赋?，2020年要基本建立國土空間規劃體系。自然資源部組建以來就著手來推動這四個子體系重構的前期工作，目前已經形成了一些階段性成果。

從規劃層級和內容類型來看，可以把國土空間規劃分為“五級三類”。

“五級”是從縱向看，對應我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。

“三類”是指規劃的類型，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃?？傮w規劃強調的是規劃的綜合性，是對一定區域，如行政區全域范圍涉及的國土空間保護、開發、利用、修復做全局性的安排。詳細規劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。詳細規劃是開展國土空間開發保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。這次特別明確，在城鎮開發邊界外，將村莊規劃作為詳細規劃，進一步規范了村莊規劃。相關的專項規劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開發保護利用作出的專門性安排。

04、地方政府要做好國土空間規劃編制前期準備工作

自然資源部國土空間規劃局副局長張兵

關于新的國土空間規劃和現有規劃的銜接工作，將從三方面展開：

第一，要加快開展全國的國土空間規劃編制工作。這是整個國土空間開發保護利用修復的一個總綱，體現的是戰略性、系統性的安排，是非常重要的內容。目前各省已經在開展省級國土空間規劃的編制，在一些特定的區域或流域也已經開展相關規劃的編制工作。

第二，對現行的城市或者鎮的總體規劃和土地利用總體規劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協調性、一致性處理，保證營商環境順暢銜接。在做好協調性和一致性處理的過程中，有四個“不得突破”：一是不得突破土地利用總體規劃確定的耕地保有量等約束性指標；二是不得突破已經確定的生態保護紅線和永久基本農田控制線；三是不得突破城市、鎮的總體規劃所確定的禁止建設區等規劃強制性內容；四是不得突破新的國土空間規劃提出的一些新的管理要求。四個“不得突破”是協調性和一致性的工作底線。

第三，規劃立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城鄉規劃法》都是有效法律，要繼續落實好這些法律，同時要加快國土空間規劃相關法律法規的建設工作。自然資源部將牽頭抓緊梳理和國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及突破現行法律法規的有關內容要進行梳理，按程序報批，取得授權后進行實施，做好過渡期內法律法規的銜接工作。

05、結合新規劃體系的建立 大幅提高規劃審查行政效率

自然資源部副部長趙龍

《若干意見》明確要求，要解決規劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規劃的審批時間。主要有四方面：

第一，減少報國務院審批總體規劃的城市數量。過去土地利用總體規劃和城市規劃報國務院審批的城市，分別是106個和108個，其中31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下的主要是按城市規模來確定的。所以，這次要體現地方對規劃的自主權，主要是落實國家的控制性指標和管控邊界。國務院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少。初步設想的名單大概在50個以下，在審批數量上要減少一半。

第二，改變審查的內容。《若干意見》明確指出管什么就批什么，上一級政府審查下一級政府的規劃，要明確上一級政府對下一級政府規劃有什么要求，從技術性審查轉換到控制性審查。重點審查發展目標、約束性指標、管控邊界、相鄰關系四個方面，審查內容會大大減少。初步的設想是把報國務院審批總體規劃的審查時間盡量控制在90天之內。

第三，取消編制大綱或規劃綱要的審查環節。就是在規劃成果正式上報前的一個中間審查環節，減少重復性的審查，取消這個環節也可以壓縮時間。

第四，對于市縣一級不是報國務院批準的城市審查的內容和程序，由省一級人民政府根據自身的實際情況來確定。把這個權力交給了地方，地方根據自身的實際確定審批的內容和程序，也會進一步提高審批的效率。

06、意見全文

中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。為建立國土空間規劃體系并監督實施，現提出如下意見。

一、重大意義

各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題。建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措，是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段，是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求。

二、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發，按照高質量發展要求，做好國土空間規劃頂層設計，發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎性作用，為國家發展規劃落地實施提供空間保障。健全國土空間開發保護制度，體現戰略性、提高科學性、強化權威性、加強協調性、注重操作性，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

（二）主要目標。到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系；全面實施國土空間監測預警和績效考核機制；形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

三、總體框架

（三）分級分類建立國土空間規劃。國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。相關專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎；相關專項規劃要相互協同，并與詳細規劃做好銜接。

（四）明確各級國土空間總體規劃編制重點。全國國土空間規劃是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱，側重戰略性，由自然資源部會同相關部門組織編制，由黨中央、國務院審定后印發。省級國土空間規劃是對全國國土空間規劃的落實，指導市縣國土空間規劃編制，側重協調性，由省級政府組織編制，經同級人大常委會審議后報國務院審批。市縣和鄉鎮國土空間規劃是本級政府對上級國土空間規劃要求的細化落實，是對本行政區域開發保護作出的具體安排，側重實施性。需報國務院審批的城市國土空間總體規劃，由市政府組織編制，經同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批；其他市縣及鄉鎮國土空間規劃由省級政府根據當地實際，明確規劃編制審批內容和程序要求。各地可因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃。

（五）強化對專項規劃的指導約束作用。海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃，由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批；涉及空間利用的某一領域專項規劃，如交通、能源、水利、農業、信息、市政等基礎設施，公共服務設施，軍事設施，以及生態環境保護、文物保護、林業草原等專項規劃，由相關主管部門組織編制。相關專項規劃可在國家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。

（六）在市縣及以下編制詳細規劃。詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。在城鎮開發邊界內的詳細規劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批；在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級政府審批。

四、編制要求

（七）體現戰略性。全面落實黨中央、國務院重大決策部署，體現國家意志和國家發展規劃的戰略性，自上而下編制各級國土空間規劃，對空間發展作出戰略性系統性安排。落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，確定空間發展策略，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率。

（八）提高科學性。堅持生態優先、綠色發展，尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，因地制宜開展規劃編制工作；堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管治，量水而行，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，推進生態系統保護和修復，依法開展環境影響評價。堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合，優化國土空間結構和布局，統籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色。堅持上下結合、社會協同，完善公眾參與制度，發揮不同領域專家的作用。運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，改進規劃方法，提高規劃編制水平。

（九）加強協調性。強化國家發展規劃的統領作用，強化國土空間規劃的基礎作用。國土空間總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求。詳細規劃要依據批準的國土空間總體規劃進行編制和修改。相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。

（十）注重操作性。按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點。明確規劃約束性指標和剛性管控要求，同時提出指導性要求。制定實施規劃的政策措施，提出下級國土空間總體規劃和相關專項規劃、詳細規劃的分解落實要求，健全規劃實施傳導機制，確保規劃能用、管用、好用。

五、實施與監管

（十一）強化規劃權威。規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃；堅持先規劃、后實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動；堅持“多規合一”，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。相關專項規劃的有關技術標準應與國土空間規劃銜接。因國家重大戰略調整、重大項目建設或行政區劃調整等確需修改規劃的，須先經規劃審批機關同意后，方可按法定程序進行修改。對國土空間規劃編制和實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

（十二）改進規劃審批。按照誰審批、誰監管的原則，分級建立國土空間規劃審查備案制度。精簡規劃審批內容，管什么就批什么，大幅縮減審批時間。減少需報國務院審批的城市數量，直轄市、計劃單列市、省會城市及國務院指定城市的國土空間總體規劃由國務院審批。相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

（十三）健全用途管制制度。以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創新活動留有空間。

（十四）監督規劃實施。依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制。上級自然資源主管部門要會同有關部門組織對下級國土空間規劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監督檢查，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。健全資源環境承載能力監測預警長效機制，建立國土空間規劃定期評估制度，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。

（十五）推進“放管服”改革。以“多規合一”為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動“多審合一”、“多證合一”。優化現行建設項目用地（海）預審、規劃選址以及建設用地規劃許可、建設工程規劃許可等審批流程，提高審批效能和監管服務水平。

六、法規政策與技術保障

（十六）完善法規政策體系。研究制定國土空間開發保護法，加快國土空間規劃相關法律法規建設。梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及突破現行法律法規規定的內容和條款，按程序報批，取得授權后施行，并做好過渡時期的法律法規銜接。完善適應主體功能區要求的配套政策，保障國土空間規劃有效實施。

（十七）完善技術標準體系。按照“多規合一”要求，由自然資源部會同相關部門負責構建統一的國土空間規劃技術標準體系，修訂完善國土資源現狀調查和國土空間規劃用地分類標準，制定各級各類國土空間規劃編制辦法和技術規程。

（十八）完善國土空間基礎信息平臺。以自然資源調查監測數據為基礎，采用國家統一的測繪基準和測繪系統，整合各類空間關聯數據，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺。以國土空間基礎信息平臺為底板，結合各級各類國土空間規劃編制，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，實現主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地，逐步形成全國國土空間規劃“一張圖”，推進政府部門之間的數據共享以及政府與社會之間的信息交互。

七、工作要求

（十九）加強組織領導。各地區各部門要落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求，發揮國土空間規劃體系在國土空間開發保護中的戰略引領和剛性管控作用，統領各類空間利用，把每一寸土地都規劃得清清楚楚。堅持底線思維，立足資源稟賦和環境承載能力，加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。嚴格執行規劃，以釘釘子精神抓好貫徹落實，久久為功，做到一張藍圖干到底。地方各級黨委和政府要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，主要負責人親自抓，落實政府組織編制和實施國土空間規劃的主體責任，明確責任分工，落實工作經費，加強隊伍建設，加強監督考核，做好宣傳教育。

（二十）落實工作責任。各地區各部門要加大對本行業本領域涉及空間布局相關規劃的指導、協調和管理，制定有利于國土空間規劃編制實施的政策，明確時間表和路線圖，形成合力。組織、人事、審計等部門要研究將國土空間規劃執行情況納入領導干部自然資源資產離任審計，作為黨政領導干部綜合考核評價的重要參考。紀檢監察機關要加強監督。發展改革、財政、金融、稅務、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、農業農村等部門要研究制定完善主體功能區的配套政策。自然資源主管部門要會同相關部門加快推進國土空間規劃立法工作。組織部門在對地方黨委和政府主要負責人的教育培訓中要注重提高其規劃意識。教育部門要研究加強國土空間規劃相關學科建設。自然資源部要強化統籌協調工作，切實負起責任，會同有關部門按照國土空間規劃體系總體框架，不斷完善制度設計，抓緊建立規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，加強專業隊伍建設和行業管理。自然資源部要定期對本意見貫徹落實情況進行監督檢查，重大事項及時向黨中央、國務院報告。

綜合國新網、中國政府網、中國自然資源報內容，綠維文旅編輯整理

封圖來源攝圖網

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