“點(diǎn)狀供地”獲批，特色小鎮(zhèn)用地迎來新思路

 作者：朱婷

取地問題一直是特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項(xiàng)目面臨的痛點(diǎn)難點(diǎn)。此前，大量房企涌入特色小鎮(zhèn)以“產(chǎn)業(yè)”名義圈地，致使中央及地方收緊政策，嚴(yán)控特色小鎮(zhèn)用地指標(biāo)，叫停帶有“房地產(chǎn)傾向”的特色小鎮(zhèn)與田園綜合體，大量項(xiàng)目的取地一度陷入停滯。

為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展，浙江省落地政策（浙政辦發(fā)〔2018〕64號(hào)），推行“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，推廣“點(diǎn)狀供地”模式，這也是當(dāng)前國內(nèi)用地探索的新舉措之一。

“點(diǎn)狀供地”與“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)

（一）浙江64號(hào)土地文件解讀

近日，浙江省出臺(tái)《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕64號(hào)，下文簡稱《意見》），《意見》將于2018年8月1日正式施行。

從《意見》內(nèi)容來看，浙江省提出“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，并提出實(shí)行“點(diǎn)狀布局”的模式。這一政策已經(jīng)過浙江省的多年實(shí)踐，并將為鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、度假旅游等項(xiàng)目的取地用地提供很好的機(jī)會(huì)?！兑庖姟废嚓P(guān)解讀如圖1。

“點(diǎn)狀供地”或文件中的“點(diǎn)狀布局”是什么呢？

“點(diǎn)狀供地”通俗解讀為：建多少，供多少，用多少土地指標(biāo)，算多少容積率。采用點(diǎn)狀供地的方法，將項(xiàng)目用地區(qū)分為永久性建設(shè)用地和生態(tài)保留用地，其中永久性建設(shè)用地建多少供多少，剩余部分可只征不轉(zhuǎn)，按租賃、劃撥、托管等方式供項(xiàng)目業(yè)主使用。項(xiàng)目容積率按垂直開發(fā)面積部分計(jì)，不按項(xiàng)目總用地面積計(jì)。

（二）點(diǎn)狀供地發(fā)展沿革

“點(diǎn)狀供地”模式最早是用于荒地灘涂等的開發(fā)。浙江是全國首批開展低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用的試點(diǎn)省份之一，在“點(diǎn)狀供地”相關(guān)方面做出了相關(guān)探索——“改補(bǔ)結(jié)合”，并于2006年推出了相關(guān)政策，但僅限于低丘緩坡的開發(fā)利用，還未升級(jí)到“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中的“點(diǎn)狀供地”。2018年8月起，浙江省正式出臺(tái)，要求在“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中推廣“點(diǎn)狀供地”。

從低丘緩坡的“改補(bǔ)結(jié)合”，到坡地村鎮(zhèn)的“點(diǎn)狀供地”，歷經(jīng)了十幾年的實(shí)踐，土地政策的發(fā)展可以分幾步走。

（三）點(diǎn)狀供地優(yōu)勢

與傳統(tǒng)供地方式相比，“點(diǎn)狀供地”的優(yōu)勢有三點(diǎn)：

首先，在特色小鎮(zhèn)與田園綜合體等鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目中，傳統(tǒng)整片式供地方式，由于項(xiàng)目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等問題，使得項(xiàng)目難以落地。

其次，建設(shè)鄉(xiāng)村休閑、鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，一般出于環(huán)境和景觀營造的角度考慮，設(shè)施設(shè)計(jì)屬于較小型且分散，按傳統(tǒng)的成片用地的供給方式，會(huì)造成很大的土地浪費(fèi)。

第三，傳統(tǒng)供地方式對(duì)資金要求過高，而鄉(xiāng)村休閑、鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目資金回報(bào)期又較長，投資方再有錢也難免感到猶豫和吃力。因此，點(diǎn)狀供地更符合現(xiàn)實(shí)情況，有利于特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項(xiàng)目的發(fā)展。

因此，“點(diǎn)狀供地”比大塊整塊拿地的模式更節(jié)約用地，更有利于鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目的落地建設(shè)。所以在項(xiàng)目中，“點(diǎn)狀供地”是更容易取地的一種方式

“點(diǎn)狀供地”案例

H特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是“點(diǎn)狀供地”的一個(gè)典型案例：項(xiàng)目總占地面積1163畝，實(shí)際建筑面積6.2萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項(xiàng)目主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農(nóng)房改造而來。農(nóng)房改造用于山里工作室、接待中心、茶室、民宿、青年旅社和農(nóng)事體驗(yàn)工作坊等。

通過點(diǎn)狀供地，H項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等顯著成效：

第一，特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項(xiàng)目順利落地。H項(xiàng)目同其他特色小鎮(zhèn)與田園綜合體項(xiàng)目一樣，具有占地大、用地多、容積率低的典型特點(diǎn)，項(xiàng)目前期也遭遇難以供地、不符合規(guī)劃、不予立項(xiàng)等難題，后因項(xiàng)目符合“點(diǎn)狀供地”條件，遂按項(xiàng)目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環(huán)境用地進(jìn)行點(diǎn)狀規(guī)劃、點(diǎn)狀報(bào)批、點(diǎn)狀供地，不僅極大的減少了土地占用指標(biāo)，解決了項(xiàng)目用地問題，還減輕了投資方的資金壓力，保障了H項(xiàng)目的順利落地。

第二，保障資本下鄉(xiāng)的權(quán)利。資本下鄉(xiāng)必將與土地深度融合，才會(huì)產(chǎn)生效益。H項(xiàng)目建設(shè)所占用的土地，是先進(jìn)行征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，后通過公開出讓方式獲取的，因而所建項(xiàng)目具有產(chǎn)權(quán)，避免了以往通過租賃民房發(fā)展特色小鎮(zhèn)與田園綜合體中所存在的農(nóng)戶毀約、抵押融資困難等弊端，確保了項(xiàng)目投資的可靠性，保障了資本下鄉(xiāng)的權(quán)利。

第三，拓寬渠道促進(jìn)農(nóng)民增收。H項(xiàng)目建設(shè)后，改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民有資源沒資產(chǎn)，有權(quán)利沒利益的現(xiàn)狀。一方面，被征收農(nóng)房戶主將農(nóng)房周邊的耕地、林地等分別以600元/畝年和150元/畝年的租金租賃給項(xiàng)目方，用于農(nóng)事相關(guān)項(xiàng)目打造，租賃期為12年，農(nóng)民每年獲取租金收益。另一方面，H的運(yùn)營解決了大量當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工就業(yè)問題，其中服務(wù)于H的污水集中處理項(xiàng)目為50多名村民提供了就業(yè)崗位。H實(shí)現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變股金、農(nóng)民變股民”，讓農(nóng)戶分享到了產(chǎn)業(yè)增值的收益。

第四，改善鄉(xiāng)村周邊環(huán)境風(fēng)貌。H項(xiàng)目在建設(shè)過程中，聯(lián)通由鎮(zhèn)上到項(xiàng)目的約7公里的自來水管，建立了污水集中處理項(xiàng)目，解決沿途5個(gè)村社，約1500人（其中貧困戶180人）的健康飲水問題；同時(shí)，還推動(dòng)了沿線農(nóng)房23戶風(fēng)貌改造，使村內(nèi)環(huán)境清潔整齊，改善了居民的居住條件和生活環(huán)境。

“點(diǎn)狀供地”可能面臨的問題

作為創(chuàng)新型土地政策，“點(diǎn)狀供地”模式在落地過程中也會(huì)面臨一些問題。

打政策“擦邊球”非法取地

“點(diǎn)狀供地”的一大優(yōu)勢在于不僅縮減了用地指標(biāo)，同時(shí)也減少了項(xiàng)目前期的投資，減輕了投資方的資金壓力，因而可能會(huì)出現(xiàn)部分社會(huì)資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目打“點(diǎn)狀供地”政策的“擦邊球”，戴著設(shè)施農(nóng)用地、臨時(shí)用地的帽子非法取得建設(shè)用地。

耕地與建設(shè)用地時(shí)間不匹配

一般來說項(xiàng)目租賃的耕地、林地租賃期限為12年，但建設(shè)用地上所建房屋產(chǎn)權(quán)為40年，生態(tài)保留用地租賃期限與建設(shè)用地出讓年限不一致，意味著項(xiàng)目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產(chǎn)權(quán)不一而帶來的問題。

針對(duì)以上可能發(fā)生的問題，“點(diǎn)狀供地”在實(shí)施上應(yīng)采取以下建議。

明確邊界，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境保護(hù)

“點(diǎn)狀供地”破解了特色小鎮(zhèn)/田園綜合體項(xiàng)目用地保障的瓶頸，促進(jìn)了鄉(xiāng)村的發(fā)展，但也應(yīng)避免項(xiàng)目開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)。通過點(diǎn)狀供地開發(fā)的鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格依照國土局及地方要求進(jìn)行合規(guī)、合理取地。

持續(xù)探索，儲(chǔ)備鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目

充分利用“點(diǎn)狀供地”政策的政策，在借鑒杭州、寧波等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊推行“點(diǎn)狀供地”試點(diǎn)、積極發(fā)展特色小鎮(zhèn)與田園綜合體。可持續(xù)進(jìn)行“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)中“點(diǎn)狀供地”的探索，儲(chǔ)備多項(xiàng)鄉(xiāng)村休閑項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)狀供地”項(xiàng)目空間、布局“多規(guī)合一”。

集約用地，盤活存量資源

據(jù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，我國農(nóng)村地區(qū)房屋空置率達(dá)到3成以上，其中不少可用于鄉(xiāng)村項(xiàng)目的開發(fā)利用?？山梃b成熟項(xiàng)目的做法，采用點(diǎn)狀供地方式，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，在盤活農(nóng)村閑置房屋的同時(shí)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興。

本文關(guān)鍵字：鄉(xiāng)村振興 查看更多