農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理中社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化挑戰(zhàn)

 我國(guó)獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化背景，決定了我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作與城市生態(tài)環(huán)境管理、工業(yè)污染治理有所不同。當(dāng)務(wù)之急，是要探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理對(duì)策思路。

　　農(nóng)村環(huán)境管理在很大程度上是“三農(nóng)”問題，深刻地受到農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的影響。我國(guó)獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化背景，決定了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作與城市生態(tài)環(huán)境管理、工業(yè)污染治理有所不同。當(dāng)務(wù)之急，是要探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理對(duì)策思路，明確戰(zhàn)略定位、確立工作原則。

　　我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征和挑戰(zhàn)

　　我國(guó)獨(dú)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、長(zhǎng)期形成的農(nóng)業(yè)粗放式生產(chǎn)方式和近年來農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，決定了農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性和多樣性，增加了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的難度。

　　一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施先天不足。在農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面，集中表現(xiàn)為農(nóng)村生活污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。在飲用水水源方面，我國(guó)農(nóng)村飲用水水源地底數(shù)不清，水源地保護(hù)范圍劃定和規(guī)范化整治等工作滯后，農(nóng)村飲用水水源地安全缺乏保障。

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理帶來巨大挑戰(zhàn)：一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足；另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民支付能力低、難以承擔(dān)環(huán)境改善責(zé)任。這就使得我們難以直接套用城市環(huán)境管理辦法和高度城鎮(zhèn)化國(guó)家開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的經(jīng)驗(yàn)。城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過程，必須找到一條具有中國(guó)特色的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理道路。

　　二是農(nóng)業(yè)粗放式發(fā)展帶來的面源污染積重難返。根據(jù)2015年《環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，農(nóng)業(yè)源污染基本占到了全國(guó)廢水污染物總排放量的“半壁江山”。農(nóng)業(yè)面源占比大的根本原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放，化肥農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品利用效率低，未利用部分最終形成污染。

　　禽畜養(yǎng)殖是農(nóng)業(yè)面源污染最主要來源。2015年畜禽養(yǎng)殖業(yè)排放化學(xué)需氧量1015.5萬噸，占農(nóng)業(yè)源的95%；排放氨氮55.2萬噸，占農(nóng)業(yè)源的76%。與規(guī)?；B(yǎng)殖相比，分散式養(yǎng)殖存在著設(shè)施不健全，管理粗放、污染分散等突出特點(diǎn)。

　　水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)業(yè)面源另一主要來源。淡水養(yǎng)殖空間分布過于集中、發(fā)展方式粗放，導(dǎo)致重點(diǎn)流域部分控制單元超標(biāo)。我國(guó)淡水養(yǎng)殖80%以上的產(chǎn)量集中在長(zhǎng)江、珠江流域，一些地方水產(chǎn)養(yǎng)殖采用網(wǎng)箱養(yǎng)殖、肥水養(yǎng)殖等粗放養(yǎng)殖方式，加之投入品管理不規(guī)范、缺少養(yǎng)殖尾水排放標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致大量氮磷進(jìn)入水體造成水體污染和生態(tài)破壞。

　　種植業(yè)面源污染主要來源于化肥和農(nóng)藥的過度施用。2017年我國(guó)化肥、農(nóng)藥利用率僅為37.8%、38.8%，比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家低15~30個(gè)百分點(diǎn)。

　　三是農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化增加環(huán)境管理難度。當(dāng)前農(nóng)村正經(jīng)歷著深刻的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，在一定程度上加大了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的難度。不同區(qū)域及農(nóng)民個(gè)體收入差距擴(kuò)大增加了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的復(fù)雜性。隨著農(nóng)村地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的占比不斷上升，逐漸降低了農(nóng)業(yè)在農(nóng)村社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)地位。即使在同一地區(qū)，由于外出打工、建立私營(yíng)企業(yè)等因素，也會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體間收入差距較大的情況。實(shí)踐中，東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村環(huán)保工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)之前。

　　人口流動(dòng)造成的村莊空心化增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染治理的艱巨性。村莊人口流失在許多地方成為常態(tài)，青壯年男性勞動(dòng)力和有文化的人外出打工，幼兒、婦女、老人留守農(nóng)村。這種新的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和周期變化加大了農(nóng)村人居環(huán)境治理難度。一方面，勞動(dòng)力減少使得污染治理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)更加困難，同時(shí)由于人口周期性變化較大，造成生活污染源穩(wěn)定性差，增加了治理設(shè)施的運(yùn)行難度。另一方面，一些地方家庭收入主要依靠外出打工，農(nóng)民提升農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化水平的積極性差，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、從根本上解決農(nóng)業(yè)面源污染問題增加了障礙。

　　農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化帶來的傳統(tǒng)文化流失削弱了農(nóng)村開展自我環(huán)境管理的能力。農(nóng)村深刻的社會(huì)變革首先改變了農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，而相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施并未隨之建設(shè)，帶來許多新的污染問題。如農(nóng)村廁所逐步向衛(wèi)生實(shí)用方向改進(jìn)，但傳統(tǒng)的糞尿收集和綜合利用則被拋棄，加大了農(nóng)村污水處理的難度；再比如農(nóng)村傳統(tǒng)的利用荷葉、葦葉等植物作為包裝用品逐漸被經(jīng)濟(jì)耐用的塑料包裝品代替，加大了生活垃圾的產(chǎn)生量和處理難度。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化對(duì)遵守禮法、尊敬老人等傳統(tǒng)美德的沖擊不可小覷，使得農(nóng)村傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式失靈，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的能力帶來新的挑戰(zhàn)。

　　充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作的戰(zhàn)略定位

　　打造美麗鄉(xiāng)村是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理是打好脫貧和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)。要將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理放在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下全面審視，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和治理體系建設(shè)相互融合，統(tǒng)籌謀劃。

　　首先，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成和抓手。一方面，開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題、改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的必然要求；另一方面，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理有助于在農(nóng)村地區(qū)建立生態(tài)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系和產(chǎn)業(yè)化的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理，還有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興：一是可以發(fā)展休閑、養(yǎng)生、旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，讓綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山；二是可以改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，吸引更多的人才、技術(shù)和資金參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是有助于挖掘鄉(xiāng)村社會(huì)多種功能和價(jià)值，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供內(nèi)生動(dòng)力。

　　第二，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是生態(tài)環(huán)境保護(hù)新的關(guān)鍵領(lǐng)域。從污染防治角度看，隨著工業(yè)源逐步得到有效控制，農(nóng)業(yè)源污染占比明顯提升，在一些重點(diǎn)流域，農(nóng)業(yè)源污染成為重點(diǎn)控制單元水質(zhì)惡化的主要原因。一方面，必須做好減法，降低農(nóng)業(yè)源污染物排放量；另一方面，農(nóng)村地區(qū)兼有山水林田湖草多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，具有消納污染物和保護(hù)生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的屏障作用，有條件做好加法，擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)甚至全區(qū)域的生態(tài)環(huán)境容量。

　　第三，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是生態(tài)文明建設(shè)的顯著標(biāo)志。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。無論從地域空間、生態(tài)系統(tǒng)類型，還是人口規(guī)模、文化傳統(tǒng)看，農(nóng)村都是生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的主體。農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題得不到有效解決，美麗中國(guó)和小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就無從談起。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是縮短城鄉(xiāng)差距、將改革成果與農(nóng)民共惠共享的重要體現(xiàn)，是調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與建設(shè)美好家園的有效途徑，將顯著提升農(nóng)民的幸福感和獲得感。農(nóng)村具有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境和利用可再生能源的天然優(yōu)勢(shì)，勤勞、節(jié)儉、自然、淳樸的鄉(xiāng)土文化又為低碳綠色生活提供深厚的文化積淀，具有生態(tài)文明建設(shè)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，更容易促進(jìn)現(xiàn)代文明與自然生態(tài)充分融合，探索經(jīng)濟(jì)成本低、資源環(huán)境優(yōu)價(jià)更小、幸福感更高的生態(tài)文明建設(shè)模式。

　　明確農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作原則

　　我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理體系是在應(yīng)對(duì)工業(yè)污染、城市污染過程中建立起來的，對(duì)于監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理存在明顯不適應(yīng)：一是農(nóng)業(yè)源較為分散，針對(duì)工業(yè)源的臺(tái)賬式管理難以完全復(fù)制到量大面廣的農(nóng)業(yè)源監(jiān)管工作中；二是農(nóng)業(yè)源受地域及自然條件等因素影響較大，針對(duì)工業(yè)源的標(biāo)準(zhǔn)化治理模式及統(tǒng)一的監(jiān)管要求不適用于農(nóng)業(yè)源；三是農(nóng)業(yè)源治理的責(zé)任主體不明確，不能簡(jiǎn)單套用工業(yè)源治理中的基本原則“誰污染誰治理”。

　　因此，開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作不能完全照搬工業(yè)污染治理和城市環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)，需要走出一條適合農(nóng)村特點(diǎn)的有效途徑。加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理，要在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，遵循農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)規(guī)律，發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造力，形成有中國(guó)特色的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作體系。

　　一是堅(jiān)持環(huán)境管理與鄉(xiāng)村振興同步謀劃、同步實(shí)施、同步推進(jìn)。要樹立一盤棋的概念，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)體系中，采取標(biāo)本兼治的措施手段，將解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村突出環(huán)境問題放在推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的過程中，同步謀劃、同步實(shí)施、同步推進(jìn)，一體發(fā)力，理順農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民增收的關(guān)系，打破由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不足的環(huán)境管理瓶頸，確保農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作的質(zhì)量和效率。

　　二是堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌規(guī)劃。遵循山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的新理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為自然生態(tài)系統(tǒng)的組成要素，納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作整體統(tǒng)籌推進(jìn)。充分挖掘農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境容量，發(fā)揮其消納污染物和保護(hù)生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的屏障作用。合理規(guī)劃布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，通過嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入、強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理，推動(dòng)與生態(tài)功能相適應(yīng)、與環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)相一致的生產(chǎn)活動(dòng)，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理的針對(duì)性和有效性。

　　三是堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合利用。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理思路上，一方面要采取空間管控和環(huán)境準(zhǔn)入，強(qiáng)化污染預(yù)防，阻止不合理的生產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)；另一方面要加強(qiáng)源頭減量、過程控制、廢棄物利用，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，避免農(nóng)業(yè)粗放式發(fā)展繼續(xù)加重農(nóng)村地區(qū)污染。在預(yù)防污染方面，明確種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展方向和開發(fā)強(qiáng)度，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理和底線約束。在綜合利用方面，對(duì)于農(nóng)村生活垃圾，大力推進(jìn)“戶分類、村收集、就地就近資源化利用”與“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”相結(jié)合的農(nóng)村生活垃圾治理新模式，減輕垃圾末端治理壓力；對(duì)于畜禽糞污，堅(jiān)持種養(yǎng)結(jié)合，以農(nóng)用有機(jī)肥和農(nóng)村能源為主要利用方向，鼓勵(lì)利用畜禽糞污生產(chǎn)沼氣和生物天然氣。

　　四是堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)、協(xié)同發(fā)力。在監(jiān)管要求上，要因地制宜。我國(guó)幅員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平和自然環(huán)境的明顯差異決定了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理必須因地制宜開展工作，給地方政府充分發(fā)揮探索和創(chuàng)新的空間。允許不同地區(qū)采用不同標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的中西部地區(qū)和條件較差的貧困落后地區(qū)，優(yōu)先解決農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接的突出環(huán)境問題；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民環(huán)保意識(shí)較高的東部地區(qū)、城市近郊區(qū)等，要提升農(nóng)村綠色發(fā)展水平，推出“創(chuàng)新版”“加強(qiáng)版”的改革措施和要求。

　　在工作重點(diǎn)上，要循序漸進(jìn)。開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理要結(jié)合實(shí)際情況，合理、適度確定工作重點(diǎn)領(lǐng)域和工作進(jìn)程。以人居環(huán)境改善作為農(nóng)村環(huán)保工作的首要領(lǐng)域，從關(guān)注生活污染逐步過渡到同步關(guān)注農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染。在職責(zé)分工上，要協(xié)同發(fā)力。農(nóng)村環(huán)境管理較城市具有更加復(fù)雜的特點(diǎn)，需要協(xié)調(diào)更多利益相關(guān)部門。生態(tài)環(huán)境部門要與基層政府、行業(yè)主管部門通力合作，保障農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理工作落到實(shí)處。

　　作者單位：中日友好環(huán)境保護(hù)中心

本文關(guān)鍵字：鄉(xiāng)村振興 查看更多