農村生態環境管理中社會經濟文化挑戰

 我國獨特的社會經濟文化背景，決定了我國農村生態環境管理工作與城市生態環境管理、工業污染治理有所不同。當務之急，是要探索鄉村振興戰略下的農村生態環境管理對策思路。

　　農村環境管理在很大程度上是“三農”問題，深刻地受到農村社會經濟文化的影響。我國獨特的社會經濟文化背景，決定了農村生態環境管理工作與城市生態環境管理、工業污染治理有所不同。當務之急，是要探索鄉村振興戰略下的農村生態環境管理對策思路，明確戰略定位、確立工作原則。

　　我國農村生態環境管理的社會經濟特征和挑戰

　　我國獨有的城鄉二元結構、長期形成的農業粗放式生產方式和近年來農村社會結構的深刻變化，決定了農村環境問題的復雜性和多樣性，增加了農村生態環境管理的難度。

　　一是城鄉二元結構造成農村人居環境基礎設施先天不足。在農村環境基礎設施方面，集中表現為農村生活污水、垃圾處理設施建設嚴重滯后。在飲用水水源方面，我國農村飲用水水源地底數不清，水源地保護范圍劃定和規范化整治等工作滯后，農村飲用水水源地安全缺乏保障。

　　城鄉二元結構給我國農村生態環境管理帶來巨大挑戰：一方面，城鄉二元結構造成農村地區基礎設施不足；另一方面，城鄉二元結構造成農民支付能力低、難以承擔環境改善責任。這就使得我們難以直接套用城市環境管理辦法和高度城鎮化國家開展農村生態環境管理的經驗。城鎮化發展是一個漫長而復雜的過程，必須找到一條具有中國特色的農村生態環境管理道路。

　　二是農業粗放式發展帶來的面源污染積重難返。根據2015年《環境統計年報》，農業源污染基本占到了全國廢水污染物總排放量的“半壁江山”。農業面源占比大的根本原因在于農業生產方式粗放，化肥農藥等農業投入品利用效率低，未利用部分最終形成污染。

　　禽畜養殖是農業面源污染最主要來源。2015年畜禽養殖業排放化學需氧量1015.5萬噸，占農業源的95%；排放氨氮55.2萬噸，占農業源的76%。與規?；B殖相比，分散式養殖存在著設施不健全，管理粗放、污染分散等突出特點。

　　水產養殖業是農業面源另一主要來源。淡水養殖空間分布過于集中、發展方式粗放，導致重點流域部分控制單元超標。我國淡水養殖80%以上的產量集中在長江、珠江流域，一些地方水產養殖采用網箱養殖、肥水養殖等粗放養殖方式，加之投入品管理不規范、缺少養殖尾水排放標準等，導致大量氮磷進入水體造成水體污染和生態破壞。

　　種植業面源污染主要來源于化肥和農藥的過度施用。2017年我國化肥、農藥利用率僅為37.8%、38.8%，比歐美發達國家低15~30個百分點。

　　三是農村社會結構變化增加環境管理難度。當前農村正經歷著深刻的社會結構變化，在一定程度上加大了農村生態環境管理的難度。不同區域及農民個體收入差距擴大增加了農村生態環境管理的復雜性。隨著農村地區第二產業和第三產業在經濟結構中的占比不斷上升，逐漸降低了農業在農村社會中的經濟地位。即使在同一地區，由于外出打工、建立私營企業等因素，也會出現農民個體間收入差距較大的情況。實踐中，東部沿海經濟發達地區農村環保工作遠遠走在中西部經濟相對落后地區之前。

　　人口流動造成的村莊空心化增加了農業和農村污染治理的艱巨性。村莊人口流失在許多地方成為常態，青壯年男性勞動力和有文化的人外出打工，幼兒、婦女、老人留守農村。這種新的農村人口結構和周期變化加大了農村人居環境治理難度。一方面，勞動力減少使得污染治理設施的運營維護更加困難，同時由于人口周期性變化較大，造成生活污染源穩定性差，增加了治理設施的運行難度。另一方面，一些地方家庭收入主要依靠外出打工，農民提升農業規?；藴驶降姆e極性差，為實現農業綠色轉型、從根本上解決農業面源污染問題增加了障礙。

　　農村社會經濟結構變化帶來的傳統文化流失削弱了農村開展自我環境管理的能力。農村深刻的社會變革首先改變了農村傳統的生產生活方式，而相關基礎設施并未隨之建設，帶來許多新的污染問題。如農村廁所逐步向衛生實用方向改進，但傳統的糞尿收集和綜合利用則被拋棄，加大了農村污水處理的難度；再比如農村傳統的利用荷葉、葦葉等植物作為包裝用品逐漸被經濟耐用的塑料包裝品代替，加大了生活垃圾的產生量和處理難度。農村地區的社會結構變化對遵守禮法、尊敬老人等傳統美德的沖擊不可小覷，使得農村傳統的社會治理方式失靈，對農村生態環境管理的能力帶來新的挑戰。

　　充分認識農村生態環境管理工作的戰略定位

　　打造美麗鄉村是習近平生態文明思想的重要內容，開展農業農村污染治理是打好脫貧和污染防治攻堅戰的重要任務。要將農村生態環境管理放在鄉村振興戰略的大背景下全面審視，與農村經濟、社會、文化和治理體系建設相互融合，統籌謀劃。

　　首先，農村生態環境管理是鄉村振興戰略的重要組成和抓手。一方面，開展農村生態環境管理是解決農村生態環境問題、改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村的必然要求；另一方面，加強農村生態環境管理有助于在農村地區建立生態化的農業經濟體系和產業化的生態經濟體系，實現“產業興旺”。加強農村生態環境管理，還有助于實現鄉村全面振興：一是可以發展休閑、養生、旅游等生態產業，讓綠水青山變為金山銀山；二是可以改善農村生態環境，吸引更多的人才、技術和資金參與農村經濟發展；三是有助于挖掘鄉村社會多種功能和價值，為實現鄉村全面振興提供內生動力。

　　第二，農村生態環境管理是生態環境保護新的關鍵領域。從污染防治角度看，隨著工業源逐步得到有效控制，農業源污染占比明顯提升，在一些重點流域，農業源污染成為重點控制單元水質惡化的主要原因。一方面，必須做好減法，降低農業源污染物排放量；另一方面，農村地區兼有山水林田湖草多個生態系統，具有消納污染物和保護生態環境敏感區的屏障作用，有條件做好加法，擴大農村地區甚至全區域的生態環境容量。

　　第三，農村生態環境管理是生態文明建設的顯著標志。小康不小康，關鍵看老鄉。無論從地域空間、生態系統類型，還是人口規模、文化傳統看，農村都是生態文明和美麗中國建設的主體。農村地區生態環境問題得不到有效解決，美麗中國和小康社會目標的實現就無從談起。農村生態環境管理是縮短城鄉差距、將改革成果與農民共惠共享的重要體現，是調動廣大農民參與建設美好家園的有效途徑，將顯著提升農民的幸福感和獲得感。農村具有優良的生態環境和利用可再生能源的天然優勢，勤勞、節儉、自然、淳樸的鄉土文化又為低碳綠色生活提供深厚的文化積淀，具有生態文明建設的后發優勢，更容易促進現代文明與自然生態充分融合，探索經濟成本低、資源環境優價更小、幸福感更高的生態文明建設模式。

　　明確農村生態環境管理工作原則

　　我國現行的生態環境管理體系是在應對工業污染、城市污染過程中建立起來的，對于監督指導農村生態環境管理存在明顯不適應：一是農業源較為分散，針對工業源的臺賬式管理難以完全復制到量大面廣的農業源監管工作中；二是農業源受地域及自然條件等因素影響較大，針對工業源的標準化治理模式及統一的監管要求不適用于農業源；三是農業源治理的責任主體不明確，不能簡單套用工業源治理中的基本原則“誰污染誰治理”。

　　因此，開展農村生態環境管理工作不能完全照搬工業污染治理和城市環境治理的經驗，需要走出一條適合農村特點的有效途徑。加強農村生態環境管理，要在習近平生態文明思想指導下，遵循農村社會經濟發展和環境保護規律，發揮主觀能動性和創造力，形成有中國特色的農村生態環境管理工作體系。

　　一是堅持環境管理與鄉村振興同步謀劃、同步實施、同步推進。要樹立一盤棋的概念，將農村生態環境管理納入鄉村振興戰略的規劃、政策和標準體系中，采取標本兼治的措施手段，將解決農業農村突出環境問題放在推動鄉村產業興旺、鄉風文明、治理有效、生活富裕的過程中，同步謀劃、同步實施、同步推進，一體發力，理順農村生態環境管理與農業現代化、農民增收的關系，打破由城鄉二元結構造成的農村地區基礎設施不足的環境管理瓶頸，確保農村生態環境管理工作的質量和效率。

　　二是堅持山水林田湖草系統治理、統籌規劃。遵循山水林田湖草是一個生命共同體的新理念，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，將農業農村生態環境作為自然生態系統的組成要素，納入生態環境保護工作整體統籌推進。充分挖掘農村地區生態環境容量，發揮其消納污染物和保護生態環境敏感區的屏障作用。合理規劃布局農村生產、生活、生態空間，嚴守生態保護紅線，通過嚴格生態環境準入、強化環境監督管理，推動與生態功能相適應、與環境質量改善目標相一致的生產活動，提升農村生態環境管理的針對性和有效性。

　　三是堅持預防為主、綜合利用。在農村生態環境治理思路上，一方面要采取空間管控和環境準入，強化污染預防，阻止不合理的生產開發活動；另一方面要加強源頭減量、過程控制、廢棄物利用，提升農業發展水平，避免農業粗放式發展繼續加重農村地區污染。在預防污染方面，明確種植業、養殖業發展方向和開發強度，強化準入管理和底線約束。在綜合利用方面，對于農村生活垃圾，大力推進“戶分類、村收集、就地就近資源化利用”與“戶分類、村收集、鄉轉運、縣處理”相結合的農村生活垃圾治理新模式，減輕垃圾末端治理壓力；對于畜禽糞污，堅持種養結合，以農用有機肥和農村能源為主要利用方向，鼓勵利用畜禽糞污生產沼氣和生物天然氣。

　　四是堅持因地制宜、循序漸進、協同發力。在監管要求上，要因地制宜。我國幅員遼闊，各地社會經濟水平和自然環境的明顯差異決定了農村生態環境管理必須因地制宜開展工作，給地方政府充分發揮探索和創新的空間。允許不同地區采用不同標準：對于經濟發展水平一般的中西部地區和條件較差的貧困落后地區，優先解決農民群眾最關心最直接的突出環境問題；對于經濟發展和居民環保意識較高的東部地區、城市近郊區等，要提升農村綠色發展水平，推出“創新版”“加強版”的改革措施和要求。

　　在工作重點上，要循序漸進。開展農村生態環境管理要結合實際情況，合理、適度確定工作重點領域和工作進程。以人居環境改善作為農村環保工作的首要領域，從關注生活污染逐步過渡到同步關注農村生活和農業生產污染。在職責分工上，要協同發力。農村環境管理較城市具有更加復雜的特點，需要協調更多利益相關部門。生態環境部門要與基層政府、行業主管部門通力合作，保障農村生態環境管理工作落到實處。

　　作者單位：中日友好環境保護中心

本文關鍵字：鄉村振興 查看更多