農(nóng)村土地改革政策詳解

 農(nóng)業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的根基。農(nóng)村土地制度的變遷與發(fā)展，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效推進(jìn)，還對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村土地制度改革為“三農(nóng)”問(wèn)題的解決提供了基礎(chǔ)保障。

近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、智慧農(nóng)業(yè)、土地政策、扶貧攻堅(jiān)、農(nóng)業(yè)旅游、金融支持等多方面都發(fā)布了一系列政策。而土地政策是持續(xù)性最強(qiáng)，對(duì)鄉(xiāng)村改革影響最大的政策?？梢哉f(shuō)，一切鄉(xiāng)村發(fā)展路徑都離不開土地政策的支持，土地政策的改革將加快鄉(xiāng)村振興的步伐。

農(nóng)村土地制度的改革堅(jiān)持三條底線，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。

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農(nóng)村土地改革的四個(gè)重要方向

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革：

嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的基礎(chǔ)是土地確權(quán)，2011年國(guó)土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，首次從國(guó)家層面提出土地確權(quán)。2014年，我國(guó)開始為承包地確權(quán)頒證，截至2017年年底，農(nóng)村已經(jīng)有82%的承包地完成確權(quán)，計(jì)劃到2018年，農(nóng)村土地確權(quán)全面完成。

在農(nóng)村土地確權(quán)基礎(chǔ)上，2016年10月，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置格局。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局

二、農(nóng)村宅基地制度改革：

保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)

2014年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)“三塊地改革”正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。2015年國(guó)土資源部批準(zhǔn)了15個(gè)縣(市)作為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，推行集體土地的改革方案。2016年中央1號(hào)文件提出要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2017年中央1號(hào)文件提出，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

2017年是宅基地改革快速推進(jìn)的一年，宅基地試點(diǎn)從15個(gè)擴(kuò)大到33個(gè)。8月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》印發(fā)，啟動(dòng)租賃住房試點(diǎn)，并確定了13個(gè)改革試點(diǎn)城市。11月，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，強(qiáng)調(diào)在已經(jīng)試點(diǎn)的33個(gè)縣基礎(chǔ)上，再次拓展宅基地改革試點(diǎn)范圍，并針對(duì)宅基地改革中存在的問(wèn)題，提出不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件的新要求。

從2015年開始的宅基地改革試點(diǎn)主要從三方面探索了農(nóng)村宅基地管理的新路徑。

宅基地改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容

三、農(nóng)村土地征收制度改革：

全方位保障農(nóng)民征地后的利益

黨的十八屆三中全會(huì)增加了被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，并在此后發(fā)布的農(nóng)村政策中，不斷明確政策方向與具體措施。

土地征收制度改革中的農(nóng)民安置與征收辦法

2016年發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中強(qiáng)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收改革試點(diǎn)工作;

2017年2月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵(lì)，實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地利益調(diào)節(jié);同年12月，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)曹衛(wèi)星表示，國(guó)土部將進(jìn)一步深化征地制度改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》指出，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，由于城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等占用耕地、新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地的，可申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充;資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實(shí)施重大建設(shè)項(xiàng)目造成補(bǔ)充耕地缺口的，可申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充。新制度的實(shí)行，使得耕地指標(biāo)能夠跨省調(diào)劑，調(diào)劑雙方都能從中獲取有利于自身發(fā)展的利益，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下國(guó)家統(tǒng)籌土地利用的有益實(shí)踐。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革：

建立入市制度

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度的改革是近年來(lái)鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)與條件。2014年的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》明確提出了集體土地入市的大方向。政策強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能;明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益;建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。同年印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中指出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

2016年5月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)國(guó)土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，規(guī)定在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損的前提下，開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款工作，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

2017年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地改革方向，明確推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。2018年1號(hào)文件指出，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，為今后一段時(shí)間農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革指明了重點(diǎn)方向。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革在全國(guó)的試點(diǎn)工作主要在三個(gè)方面進(jìn)行了嘗試與突破。

一是土地抵押融資，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”的總原則下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?fù)碛械盅嘿J款權(quán)，可以通過(guò)土地抵押進(jìn)行融資。

二是分散零星土地調(diào)整集中入市，由于土地分布不均，碎片化嚴(yán)重，試點(diǎn)縣多采用土地統(tǒng)籌，集中入市的方式。

三是建立土地收益調(diào)節(jié)機(jī)制。土地改革的一個(gè)重要目的就是增加農(nóng)民收入，支持農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，因此，幾乎所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地設(shè)點(diǎn)縣(區(qū))都設(shè)計(jì)了收益調(diào)節(jié)機(jī)制。

2018年是農(nóng)村土地制度改革的收官之年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)將繼續(xù)增加，相關(guān)政策和要求備受矚目。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，國(guó)家將加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，處理好流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地與農(nóng)民的關(guān)系，保障農(nóng)民權(quán)益，帶動(dòng)農(nóng)民增收，采取靈活多變的形式高效利用集體資產(chǎn)，通過(guò)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

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