多規(guī)合一背景下特色小鎮(zhèn)規(guī)劃方法研究

近年來，“多規(guī)合一”成為規(guī)劃界理論研究和實踐的熱點。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”、“一張藍(lán)圖干到底”的要求，隨后《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020》、《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》、《省級空間規(guī)劃試點方案》等政策的出臺，使多規(guī)合一成為規(guī)劃改革的熱點和核心抓手。

學(xué)術(shù)界和規(guī)劃界從問題分析、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和規(guī)劃體系創(chuàng)新等角度做了大量的研究，對于“多規(guī)合一”工作的目標(biāo)和路徑也有了大量的探索，但多規(guī)合一的試驗?zāi)繕?biāo)仍集中在縣級以上的行政單位，鎮(zhèn)級單位的研究基本空白，隨著特色小鎮(zhèn)建設(shè)的迅速興起，其規(guī)劃方法的研究也成為規(guī)劃界的前沿?zé)狳c，本文擬以多規(guī)合一為核心背景，討論新形式下特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃問題。

一、特色小鎮(zhèn)多規(guī)合一工作背景

(一) 政策背景——國家提出要一張藍(lán)圖干到底

2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求：“城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。”習(xí)近平總書記在會議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以這個為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。至此“多規(guī)合一”正式進(jìn)入規(guī)劃屆的視野。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的發(fā)布，成為多規(guī)合一的行動綱領(lǐng)，同時也標(biāo)志著多規(guī)合一上升至國家政策。之后，中央展開了一系列試點工作，由海南、寧夏等省份擴(kuò)展到9省，試點級別也從省級到市級發(fā)展到縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也必將成為未來多規(guī)合一的熱點。

(二) 現(xiàn)實背景——各類規(guī)劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰(zhàn)

1. 規(guī)劃名目繁多

據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種，在名稱上一版叫做“規(guī)劃”;而據(jù)發(fā)改革統(tǒng)計，“十一五”期間，國務(wù)院有關(guān)部門共編制了156個行業(yè)規(guī)劃，省、地(市)、縣三級政府編制的規(guī)劃綱要、重點專業(yè)規(guī)劃多達(dá)7300余項，各類規(guī)劃名目繁多。

2. 規(guī)則體系各異

城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)、《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB50188-2007)，土地利用規(guī)劃有《全國土地分類(過渡期)》、《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2007)，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級土地利用總體規(guī)劃中相應(yīng)的分類體系，旅游發(fā)展規(guī)劃有《旅游規(guī)劃通則》(GB/T18971-2003)，各類規(guī)劃均自成體系，對接困難。

3. 多規(guī)合作存在技術(shù)障礙

各類空間規(guī)劃存在編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計口徑、用地分類標(biāo)準(zhǔn)等各類要素的不統(tǒng)一，規(guī)劃基期、規(guī)劃期不同的技術(shù)障礙，使得多規(guī)合一存在很大的交易成本。

(三) 自身要求——傳統(tǒng)規(guī)劃空間與產(chǎn)業(yè)的不統(tǒng)一

傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的規(guī)劃以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主，但該類規(guī)劃由于自城市規(guī)劃的體系演變而來，其核心出發(fā)點依然是在對用地的集約化和高效利用，缺乏對產(chǎn)業(yè)的思考;而社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃更偏重于產(chǎn)業(yè)，確因為缺乏對用地的影響力而難以達(dá)到規(guī)劃的效果。

二、特色小鎮(zhèn)多規(guī)合一規(guī)劃思考

(一) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”目標(biāo)

特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃中除了各類空間規(guī)劃自身的協(xié)調(diào)，更要重視產(chǎn)業(yè)和旅游的問題，通過“多規(guī)合一”實現(xiàn)空間、產(chǎn)業(yè)、設(shè)計、運(yùn)營的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(二) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”編制要求

三位一體：產(chǎn)業(yè)、文化、旅游三者融合統(tǒng)一。

三生融合：以生態(tài)為基底，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活的高效、有機(jī)組織。

三方落實：實現(xiàn)項目、資金、人才三方落實。

(三) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)”界定

本文從特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的目標(biāo)和要求出發(fā)，“多規(guī)”選取國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市設(shè)計、運(yùn)營規(guī)劃等七個規(guī)劃為主體，形成特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”體系。

(四) 特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”技術(shù)路線

通過與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容協(xié)同，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)部分內(nèi)容;通過GIS平臺統(tǒng)一城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃內(nèi)容，強(qiáng)化用地的科學(xué)和可實施性;通過城市設(shè)計，強(qiáng)化核心區(qū)風(fēng)貌控制;通過運(yùn)營策劃，強(qiáng)化項目的可實施性和落地性，形成由空間、產(chǎn)業(yè)為主、設(shè)計、運(yùn)營輔助的四大板塊組成，以規(guī)劃總平面為核心的特色小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”規(guī)劃體系。

三、特色小鎮(zhèn)多規(guī)合一規(guī)劃方法

(一) 規(guī)劃范圍確定

1. 規(guī)劃范圍

本文的特色小鎮(zhèn)為建制鎮(zhèn)，故規(guī)劃范圍即小鎮(zhèn)鎮(zhèn)域行政邊界。

2. 建設(shè)范圍

即小鎮(zhèn)核心區(qū)，一般在1平方公里左右。

(二) 規(guī)劃主要內(nèi)容概述

1. 鎮(zhèn)域

主要包括鎮(zhèn)域提出鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)，確定鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局;預(yù)測鎮(zhèn)域人口規(guī)模;明確規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，劃定鎮(zhèn)域空間管制分區(qū)，確定空間管制要求;確定核心區(qū)性質(zhì)、職能及規(guī)模，明確核心區(qū)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn);確定鎮(zhèn)村體系布局，統(tǒng)籌配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施;策劃鎮(zhèn)域范圍內(nèi)核心產(chǎn)業(yè)項目;確定項目用地落實方案;明確鎮(zhèn)域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的分區(qū)、設(shè)施布局、保護(hù)內(nèi)容。

2. 核心區(qū)

確定核心區(qū)的性質(zhì)、定位、發(fā)展思路;策劃核心區(qū)業(yè)態(tài)與產(chǎn)品;根據(jù)策劃內(nèi)容進(jìn)行各類用地布局;確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)道路網(wǎng)絡(luò);對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃安排;建立環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)和綜合防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng);確定規(guī)劃區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與優(yōu)化目標(biāo)，提出污染控制與治理措施;劃定五線控制范圍;確定歷史文化及地方傳統(tǒng)特色保護(hù)與利用規(guī)劃的內(nèi)容及要求;編制核心區(qū)投資與運(yùn)營計劃;提出分期建設(shè)計劃，重點提出近期建設(shè)計劃。

(三) 鎮(zhèn)域部分規(guī)劃實施

1. 多規(guī)融合思路

以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主要載體，通過與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容協(xié)同，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)部分內(nèi)容;通過GIS平臺與土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容協(xié)同，強(qiáng)化用地的科學(xué)和可實施性;通過城市設(shè)計，強(qiáng)化核心區(qū)風(fēng)貌控制;通過運(yùn)營策劃，強(qiáng)化項目的可實施性和落地性，形成空間、產(chǎn)業(yè)為主、設(shè)計、運(yùn)營輔助的四大板塊，以下具體規(guī)劃實施內(nèi)容按照四個板塊展開。

2. 技術(shù)平臺搭建

以GIS平臺統(tǒng)一各類空間規(guī)劃的坐標(biāo)系、制圖平臺以及用地分類方式，通過智慧化管理平臺的接入，導(dǎo)入重大項目的動態(tài)管理系統(tǒng)，形成多規(guī)合一信息處理平臺。

3. 產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃主要內(nèi)容：在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃基礎(chǔ)上，增加產(chǎn)業(yè)政策、重點產(chǎn)業(yè)項目策劃及布局，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)布局等內(nèi)容，形成以下主要內(nèi)容：

鎮(zhèn)域?qū)用妫嘿Y源分析、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀分析、產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、重大項目策劃、重大項目布局、產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。

核心區(qū)層面：核心區(qū)功能定位(產(chǎn)業(yè)層面)、業(yè)態(tài)規(guī)劃、項目策劃及布局。

4. 空間規(guī)劃

小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”空間規(guī)劃主要內(nèi)容：在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃確定的各種生態(tài)紅線范圍內(nèi)，將城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的用地方案整合，形成小鎮(zhèn)空間規(guī)劃主要內(nèi)容：

鎮(zhèn)域?qū)用妫烘?zhèn)域土地利用規(guī)劃、鎮(zhèn)域綜合交通規(guī)劃、鎮(zhèn)域重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。

核心區(qū)層面：總平面規(guī)劃、交通規(guī)劃、各類設(shè)施規(guī)劃。

5. 城市設(shè)計

小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”城市設(shè)計主要內(nèi)容：城鄉(xiāng)設(shè)計核心內(nèi)容在于三類要素的設(shè)計：

空間要素，確定高度控制、空間骨架、空間單元、空間節(jié)點、界面、路徑等內(nèi)容的控制原則;

環(huán)境要素，確定綠化配置、廣告標(biāo)識、雕塑小品、燈光燈具、場地形式等環(huán)境設(shè)施的控制原則;

建筑要素，確定建筑的主要軸線和景觀朝向、形體、色彩、材料、照明等內(nèi)容的控制原則。

6. 運(yùn)營策劃

小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”運(yùn)營策劃主要內(nèi)容：運(yùn)用策劃核心內(nèi)容在于運(yùn)營模式的構(gòu)建和投入產(chǎn)出測算：

運(yùn)營模式構(gòu)建：項目動態(tài)管理平臺構(gòu)建，各類項目運(yùn)營模式設(shè)計，商業(yè)盈利模式，投融資措施。

投入產(chǎn)出測算：項目規(guī)模及投資，分期投資計劃、各類收益計算、投資匯報率計算。

四、規(guī)劃成果體系

根據(jù)上文構(gòu)建的小鎮(zhèn)“多規(guī)合一”規(guī)劃體系，小鎮(zhèn)規(guī)劃成果應(yīng)形成“1+1+N”的成果體系，即“總體規(guī)劃+控制性詳細(xì)規(guī)劃+核心區(qū)城市(景觀)設(shè)計+N個專題”。

文章節(jié)選自：綠維特色小鎮(zhèn)研究院《多規(guī)合一背景下特色小鎮(zhèn)規(guī)劃方法研究》

作者： 孫慶堯、柴曉戈

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