多規合一背景下特色小鎮規劃方法研究

近年來，“多規合一”成為規劃界理論研究和實踐的熱點。2013年中央城鎮化工作會議提出“建立統一的空間規劃體系”、“一張藍圖干到底”的要求，隨后《國家新型城鎮化規劃2014-2020》、《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》、《省級空間規劃試點方案》等政策的出臺，使多規合一成為規劃改革的熱點和核心抓手。

學術界和規劃界從問題分析、技術創新、制度創新和規劃體系創新等角度做了大量的研究，對于“多規合一”工作的目標和路徑也有了大量的探索，但多規合一的試驗目標仍集中在縣級以上的行政單位，鎮級單位的研究基本空白，隨著特色小鎮建設的迅速興起，其規劃方法的研究也成為規劃界的前沿熱點，本文擬以多規合一為核心背景，討論新形式下特色小鎮的規劃問題。

一、特色小鎮多規合一工作背景

(一) 政策背景——國家提出要一張藍圖干到底

2013年12月，中央城鎮化工作會議要求：“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。”習近平總書記在會議講話中指出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底。至此“多規合一”正式進入規劃屆的視野。

《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的發布，成為多規合一的行動綱領，同時也標志著多規合一上升至國家政策。之后，中央展開了一系列試點工作，由海南、寧夏等省份擴展到9省，試點級別也從省級到市級發展到縣級，鄉鎮也必將成為未來多規合一的熱點。

(二) 現實背景——各類規劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰

1. 規劃名目繁多

據中國城市規劃設計研究院統計數據，我國經法律授權編制的規劃至少有83種，在名稱上一版叫做“規劃”;而據發改革統計，“十一五”期間，國務院有關部門共編制了156個行業規劃，省、地(市)、縣三級政府編制的規劃綱要、重點專業規劃多達7300余項，各類規劃名目繁多。

2. 規則體系各異

城鄉規劃有《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)、《鎮規劃標準》(GB50188-2007)，土地利用規劃有《全國土地分類(過渡期)》、《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2007)，市、縣、鄉鎮三級土地利用總體規劃中相應的分類體系，旅游發展規劃有《旅游規劃通則》(GB/T18971-2003)，各類規劃均自成體系，對接困難。

3. 多規合作存在技術障礙

各類空間規劃存在編制基礎缺乏協調，基礎資料、統計口徑、用地分類標準等各類要素的不統一，規劃基期、規劃期不同的技術障礙，使得多規合一存在很大的交易成本。

(三) 自身要求——傳統規劃空間與產業的不統一

傳統鄉鎮級別的規劃以城鄉總體規劃為主，但該類規劃由于自城市規劃的體系演變而來，其核心出發點依然是在對用地的集約化和高效利用，缺乏對產業的思考;而社會經濟發展規劃、產業規劃等規劃更偏重于產業，確因為缺乏對用地的影響力而難以達到規劃的效果。

二、特色小鎮多規合一規劃思考

(一) 特色小鎮“多規合一”目標

特色小鎮在規劃中除了各類空間規劃自身的協調，更要重視產業和旅游的問題，通過“多規合一”實現空間、產業、設計、運營的協調統一。

(二) 特色小鎮“多規合一”編制要求

三位一體：產業、文化、旅游三者融合統一。

三生融合：以生態為基底，實現生產、生活的高效、有機組織。

三方落實：實現項目、資金、人才三方落實。

(三) 特色小鎮“多規”界定

本文從特色小鎮規劃的目標和要求出發，“多規”選取國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃、產業發展規劃、城市設計、運營規劃等七個規劃為主體，形成特色小鎮“多規合一”體系。

(四) 特色小鎮“多規合一”技術路線

通過與社會經濟發展規劃、產業發展規劃內容協同，強化產業部分內容;通過GIS平臺統一城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等空間規劃內容，強化用地的科學和可實施性;通過城市設計，強化核心區風貌控制;通過運營策劃，強化項目的可實施性和落地性，形成由空間、產業為主、設計、運營輔助的四大板塊組成，以規劃總平面為核心的特色小鎮“多規合一”規劃體系。

三、特色小鎮多規合一規劃方法

(一) 規劃范圍確定

1. 規劃范圍

本文的特色小鎮為建制鎮，故規劃范圍即小鎮鎮域行政邊界。

2. 建設范圍

即小鎮核心區，一般在1平方公里左右。

(二) 規劃主要內容概述

1. 鎮域

主要包括鎮域提出鎮的發展戰略和發展目標，確定鎮域產業發展空間布局;預測鎮域人口規模;明確規劃強制性內容，劃定鎮域空間管制分區，確定空間管制要求;確定核心區性質、職能及規模，明確核心區建設用地標準;確定鎮村體系布局，統籌配置基礎設施和公共設施;策劃鎮域范圍內核心產業項目;確定項目用地落實方案;明確鎮域范圍內生態環境保護的分區、設施布局、保護內容。

2. 核心區

確定核心區的性質、定位、發展思路;策劃核心區業態與產品;根據策劃內容進行各類用地布局;確定規劃區內道路網絡;對規劃區內的基礎設施和公共服務設施進行規劃安排;建立環境衛生系統和綜合防災減災系統;確定規劃區內生態環境保護與優化目標，提出污染控制與治理措施;劃定五線控制范圍;確定歷史文化及地方傳統特色保護與利用規劃的內容及要求;編制核心區投資與運營計劃;提出分期建設計劃，重點提出近期建設計劃。

(三) 鎮域部分規劃實施

1. 多規融合思路

以城鄉總體規劃為主要載體，通過與社會經濟發展規劃、產業發展規劃內容協同，強化產業部分內容;通過GIS平臺與土地利用總體規劃、環境保護規劃內容協同，強化用地的科學和可實施性;通過城市設計，強化核心區風貌控制;通過運營策劃，強化項目的可實施性和落地性，形成空間、產業為主、設計、運營輔助的四大板塊，以下具體規劃實施內容按照四個板塊展開。

2. 技術平臺搭建

以GIS平臺統一各類空間規劃的坐標系、制圖平臺以及用地分類方式，通過智慧化管理平臺的接入，導入重大項目的動態管理系統，形成多規合一信息處理平臺。

3. 產業規劃

小鎮“多規合一”產業規劃主要內容：在城鄉總體規劃的產業規劃基礎上，增加產業政策、重點產業項目策劃及布局，強化產業定位、產業發展思路、產業布局等內容，形成以下主要內容：

鎮域層面：資源分析、產業現狀分析、產業定位、產業發展戰略、重大項目策劃、重大項目布局、產業服務設施規劃。

核心區層面：核心區功能定位(產業層面)、業態規劃、項目策劃及布局。

4. 空間規劃

小鎮“多規合一”空間規劃主要內容：在環境保護規劃確定的各種生態紅線范圍內，將城鄉總體規劃和土地利用總體規劃的用地方案整合，形成小鎮空間規劃主要內容：

鎮域層面：鎮域土地利用規劃、鎮域綜合交通規劃、鎮域重大基礎設施規劃。

核心區層面：總平面規劃、交通規劃、各類設施規劃。

5. 城市設計

小鎮“多規合一”城市設計主要內容：城鄉設計核心內容在于三類要素的設計：

空間要素，確定高度控制、空間骨架、空間單元、空間節點、界面、路徑等內容的控制原則;

環境要素，確定綠化配置、廣告標識、雕塑小品、燈光燈具、場地形式等環境設施的控制原則;

建筑要素，確定建筑的主要軸線和景觀朝向、形體、色彩、材料、照明等內容的控制原則。

6. 運營策劃

小鎮“多規合一”運營策劃主要內容：運用策劃核心內容在于運營模式的構建和投入產出測算：

運營模式構建：項目動態管理平臺構建，各類項目運營模式設計，商業盈利模式，投融資措施。

投入產出測算：項目規模及投資，分期投資計劃、各類收益計算、投資匯報率計算。

四、規劃成果體系

根據上文構建的小鎮“多規合一”規劃體系，小鎮規劃成果應形成“1+1+N”的成果體系，即“總體規劃+控制性詳細規劃+核心區城市(景觀)設計+N個專題”。

文章節選自：綠維特色小鎮研究院《多規合一背景下特色小鎮規劃方法研究》

作者： 孫慶堯、柴曉戈

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