旅游小鎮(zhèn)創(chuàng)建要求與政策解析

今日，2017首屆中國(guó)旅游目的地暨旅游小鎮(zhèn)發(fā)展大會(huì)在杭州臨安召開。大會(huì)以“打造中國(guó)蕞佳旅游目的地：投資與創(chuàng)新”為主題，通過主題演講、圓桌論壇、實(shí)戰(zhàn)分享等多樣化形式，就旅游目的地投資新動(dòng)向和新模式、旅游目的地發(fā)展新引擎、旅游小鎮(zhèn)新熱點(diǎn)等議題進(jìn)行交流研討。綠維文旅作為大會(huì)協(xié)辦方以及業(yè)界領(lǐng)·先的旅游引導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化全程服務(wù)商，通過對(duì)100多個(gè)旅游小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)及深度開發(fā)運(yùn)營(yíng)的實(shí)踐探索和研究，為大會(huì)帶來旅游小鎮(zhèn)從開發(fā)到運(yùn)營(yíng)全程全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的建設(shè)性觀點(diǎn)分享。

對(duì)旅游小鎮(zhèn)的研究可追溯到1982年“歷史文化名城”的推出，之后國(guó)家和地方出臺(tái)一系列政策鼓勵(lì)旅游小鎮(zhèn)的建設(shè)。綠維文旅通過總結(jié)浙江省、安徽省、江蘇省三地的政策文件，發(fā)現(xiàn)各地對(duì)于旅游小鎮(zhèn)的創(chuàng)建程序與特色小鎮(zhèn)基本一致，行政區(qū)劃方面大多強(qiáng)調(diào)非鎮(zhèn)非區(qū)。在規(guī)劃方面，安徽省和江蘇省都強(qiáng)調(diào)旅游小鎮(zhèn)規(guī)劃先行；在旅游方面，浙江省要求旅游要素齊備，安徽省提出旅游主·導(dǎo)的要求；在服務(wù)功能方面，浙江省要求服務(wù)要素齊備，江蘇省強(qiáng)調(diào)完善服務(wù)功能；在運(yùn)營(yíng)管理方面，安徽省強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”，江蘇省指出要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)行機(jī)制；除此之外還有對(duì)生態(tài)環(huán)境、文化、市場(chǎng)的要求等等。

一、旅游小鎮(zhèn)與歷史文化名城的淵源

中國(guó)旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展，可以說起源于歷史上留下來的古城古鎮(zhèn)。由于鄉(xiāng)村的聚集、城市的延伸、交通的節(jié)點(diǎn)、商貿(mào)的匯聚，經(jīng)過上百、上千年歷史的積淀，一些歷史文化悠久、風(fēng)貌景觀獨(dú)特、風(fēng)俗習(xí)慣與眾不同的小鎮(zhèn)，成為獨(dú)特的文化旅游資源，吸引了國(guó)內(nèi)外旅游愛好者前往觀光、游覽。這批小鎮(zhèn)在發(fā)展之初，并沒有旅游的概念，當(dāng)游客被獨(dú)特的風(fēng)貌及文化底蘊(yùn)吸引來后，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)夭惋嫎I(yè)、住宿業(yè)、休閑娛樂業(yè)及商貿(mào)業(yè)的聚集發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了發(fā)展升級(jí)，構(gòu)成了我國(guó)早期一批也是重要的一批旅游小鎮(zhèn)。因此，要進(jìn)行旅游小鎮(zhèn)政策的研究，可追溯到1982 年“歷史文化名城”的推出。

國(guó)家歷史文化名城是1982年根據(jù)北京大學(xué)侯仁之、建設(shè)部鄭孝燮和故宮博物院?jiǎn)问吭幌壬奶嶙h而建立的一種文物保護(hù)機(jī)制。由中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院確定并公布的國(guó)家歷史文化名城均為保存文物特別豐富、具有重大歷史價(jià)值或者紀(jì)念意義且正在延續(xù)使用的城市。黨和國(guó)家歷來高度重視歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)工作，《文物保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)制度，并明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定保護(hù)辦法。

2005年10月1日，《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》正式施行，確定了保護(hù)原則、措施、內(nèi)容和重·點(diǎn)。2008年7月1日，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》正式施行，規(guī)范了歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報(bào)與批準(zhǔn)。如果國(guó)家歷史文化名城的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌等遭到嚴(yán)重破壞的，由國(guó)務(wù)院撤銷其歷史文化名城稱號(hào)。

國(guó)務(wù)院于1982年、1986年和1994年先后公布了三批國(guó)家歷史文化名城，共99座。從2001年起開始單獨(dú)批復(fù)增補(bǔ)，至2016年12月永州列入為止，先后增補(bǔ)了33個(gè)，總數(shù)達(dá)到132個(gè)。其中2007年增補(bǔ)的?？谑信c第三批中的?？谑协偵絽^(qū)有時(shí)合并算為一個(gè)，所以也可以說總計(jì)131個(gè)。其中，平遙古城與云南麗江古城、四川閬中古城、安徽歙縣古城被列入1982年2月8日公布的第貳批中國(guó)歷史文化名城名錄之中。麗江古城和平遙古城被聯(lián)合國(guó)教科文組織列為世界文化遺產(chǎn)，而四川閬中古城旅游區(qū)、安徽歙縣古城旅游區(qū)也被批準(zhǔn)為國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)。這四座古城因?yàn)槠浔４嫱旰眯?，進(jìn)行了旅游的開發(fā)，并且取得了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，也成為后來旅游小鎮(zhèn)發(fā)展的標(biāo)桿。

二、旅游小鎮(zhèn)政策推進(jìn)進(jìn)程

旅游小鎮(zhèn)政策的推進(jìn)可以分為兩個(gè)層面：

（一）國(guó)家層面鼓勵(lì)旅游小鎮(zhèn)建設(shè)

2010年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)家旅游局下發(fā)《關(guān)于開展全國(guó)特色景觀旅游名鎮(zhèn)（村）示范工作的通知》（建村〔2009〕3號(hào)），并先后于2010年、2011年、2015年公布三批示范名單，共計(jì)553個(gè)村鎮(zhèn)。

2013年5月，在國(guó)務(wù)院貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)旅游法》電視電話會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理汪洋在講話中指出，地方政府要深入挖掘和培育地方文化特色，完善道路、景區(qū)停車場(chǎng)、游客服務(wù)中·心等旅游休閑基礎(chǔ)設(shè)施，加快旅游小鎮(zhèn)建設(shè)，提升旅游目的地發(fā)展水平。

2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》，指出大力發(fā)展特色旅游城鎮(zhèn)。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。到2020年建設(shè)一批集觀光、休閑、度假、養(yǎng)生、購(gòu)物等功能于一體的全國(guó)特色旅游城鎮(zhèn)和特色景觀旅游名鎮(zhèn)。

2016年4月，國(guó)家旅游局啟動(dòng)120億旅游基建基金申報(bào)，重·點(diǎn)支持休閑度假旅游、鄉(xiāng)村旅游、文化旅游、研學(xué)旅行、旅游小城鎮(zhèn)和新產(chǎn)品、旅游小鎮(zhèn)開發(fā)運(yùn)營(yíng)指南新業(yè)態(tài)項(xiàng)目。

2016年7月，住建部、發(fā)改委和財(cái)政部三大部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，指出到2020年，我國(guó)將培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)。

2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》，通知指出實(shí)施“旅游+”戰(zhàn)略，要推動(dòng)“旅游+ 城鎮(zhèn)化”發(fā)展，建設(shè)一批旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)和特色景觀名鎮(zhèn)。

2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家旅游局共同發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施旅游休閑重大工程的通知》，通知指出推薦新興旅游業(yè)態(tài)培育工程：引導(dǎo)建設(shè)自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、溫泉旅游、滑雪旅游、體育旅游、森林旅游、海洋旅游、研學(xué)旅行、健康旅游、旅游小城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)特色旅游街區(qū)、旅游演藝、國(guó)際特色旅游目的地、環(huán)城游憩帶等休閑度假產(chǎn)品配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

2017年3月，交通運(yùn)輸部、國(guó)家旅游局、國(guó)家鐵路局、中國(guó)民航局、中國(guó)鐵路總公司、國(guó)家開發(fā)銀行六部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》，推動(dòng)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，建設(shè)低空旅游產(chǎn)業(yè)園、通航旅游小鎮(zhèn)與飛行營(yíng)地。

2017年5月，國(guó)家旅游局印發(fā)《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》旅發(fā)〔2017〕79號(hào)，提出要發(fā)展 “旅游+ 城鎮(zhèn)化”，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、旅游小鎮(zhèn)、風(fēng)情縣城、文化街區(qū)、宜游名城等。

其后，國(guó)家旅游局局長(zhǎng)李金早在2017年“中國(guó)旅游日”活動(dòng)上的講話指出：未來，旅游投資政策紅利將持續(xù)釋放、旅游投資空間與領(lǐng)域不斷擴(kuò)張。我們要大力推動(dòng)“旅游+”項(xiàng)目落地生根，建成一批旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)和特色景觀名鎮(zhèn)、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、工業(yè)旅游基地、通航旅游試點(diǎn)項(xiàng)目、自駕車房車營(yíng)地、全國(guó)研學(xué)旅游示范基地、旅游科技基地、中醫(yī)藥健康旅游示范區(qū)、醫(yī)療健康旅游示范區(qū)、體育旅游示范基地、地學(xué)旅游示范區(qū)等。

（二）各地紛紛出臺(tái)創(chuàng)建指導(dǎo)性政策

2005年云南省初次發(fā)布使用“旅游小鎮(zhèn)”概念的政府性文件——《關(guān)于加快旅游小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》。隨后，在2010—2013年，海南、北京、貴州、南昌等地，均提出并鼓勵(lì)旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展。其中，除北京成立了100億元的小城鎮(zhèn)發(fā)展基金外，其他各地鮮見有更多的落地方面的政策指導(dǎo)。2016年特色小鎮(zhèn)的概念提出后，國(guó)家重視特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，出臺(tái)一系列政策，在這股浪潮下，部分省市針對(duì)旅游小鎮(zhèn)制定了創(chuàng)建方面的指導(dǎo)意見，逐步規(guī)范旅游小鎮(zhèn)的建設(shè)。詳見下圖：

三、旅游小鎮(zhèn)創(chuàng)建規(guī)定

目前，國(guó)家層面對(duì)于旅游小鎮(zhèn)沒有出臺(tái)專門的政策文件，各地在創(chuàng)建過程中更多的參照特色小鎮(zhèn)申報(bào)創(chuàng)建的要求來執(zhí)行。其中，浙江省《關(guān)于旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的指導(dǎo)意見》、安徽省《關(guān)于開展安徽旅游小鎮(zhèn)創(chuàng)建工作的指導(dǎo)意見》、江蘇省《旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)創(chuàng)建實(shí)施方案》三個(gè)文件中明確的提出了旅游小鎮(zhèn)或旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)創(chuàng)建目標(biāo)、創(chuàng)建要求和創(chuàng)建程序，詳見下圖：

總結(jié)三地的政策文件，可以發(fā)現(xiàn)各地對(duì)于旅游小鎮(zhèn)的創(chuàng)建程序與特色小鎮(zhèn)基本一致，行政區(qū)劃方面大多強(qiáng)調(diào)非鎮(zhèn)非區(qū)。其中安徽省規(guī)定旅游小鎮(zhèn)應(yīng)具有明確的空間邊界和連續(xù)的地域范圍，核心建設(shè)面積不低于1 平方千米。

本文摘選自綠維文旅新作《旅游小鎮(zhèn)開發(fā)運(yùn)營(yíng)指南》

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