政策支持是旅游業發展的源動力

中國作為一個世界上最大的發展中國家，正處于經濟體制的轉軌時期，制度變遷的深度、廣度是當今任何體制轉軌國家難以比擬的。處于經濟體制轉軌期及對宏觀環境敏感的中國旅游業，受制度結構與產業政策影響很大。中國旅游的發展實際上伴隨著許多相關制度的演變與創新，尤其是自改革開放以來的快速增長，明顯地與制度變遷相聯系，其釋放的能量是影響區域旅游發展水平和旅游經濟差異程度的重要原因。以諾貝爾經濟學獎獲得者科斯和諾思為代表的新制度經濟學派，更是認為制度是重要的，國家基礎的制度安排、制度結構、制度框架、制度環境和制度走向決定了它的經濟績效。因此，完善的制度是中國旅游業持續快速發展的保證和重要動力。
   

 一、制度與旅游發展相關研究

    （一）制度對可持續旅游影響研究

    《關于旅游業的21世紀議程》規定“評估目前關于可持續旅游的法規，并制定促進實現可持續旅游的政策”對可持續旅游起到至關重要的作用，這是制定可持續旅游計劃的優先領域之一?？沙掷m旅游的基本原則對旅游發展是有利的，但真正執行起來比較困難，尤其是對社會經濟發展和政治背景起主導地位的發展中國家更是如此。圖森以發展中國家土耳其為例，指出國家對經濟發展的片面追求及公共管理制度存在的問題是旅游不可持續發展的根源，政治制度應優先考慮制定可持續旅游發展的政策，這是發展中國家實現可持續旅游的重要保證。布羅曼指出在旅游規劃中，需要建立一個鼓勵政府和社區積極參與的制度機制，制度創新和戰略政策應符合形勢變化和東道主社區利益，多考慮長遠利益而不能有短視行為。

      （二）制度變遷對旅游發展影響研究

    從旅游外在制度變遷的角度，開展制度對旅游業影響的研究具有較高的實證意義。杰克森研究了蘇聯解體后形成的各個新的獨立國家，從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時，制度變遷對旅游發展產生的影響，并以蘇聯的愛沙尼亞市為例，指出類似愛沙尼亞的地區應盡快完成從計劃經濟向市場經濟的過渡，削除制度變遷對旅游發展的負面效應。阿里鮑等分析了基本制度和國家組織在旅游發展中所起的作用，探討了塞浦路斯被分成北塞浦路斯和南塞浦路斯兩個獨立的政治和經濟實體后，制度等內在因素是北塞浦路斯旅游發展滯后南塞浦路斯的主要原因，試圖從制度角度解釋那些不發達國家存在的問題，也希望通過制度的分析，有助于對類似塞浦路斯這樣島國的經濟復興和發展。

    （三）制度對遺產保護影響研究

    國外遺產的管理和保護是學者研究的一個熱點。國外遺產旅游與遺產管理的研究非常重視制度和政策的保障作用，這些研究為實際管理中理順和協調相關利益主體關系提供了理論依據?；魻柕妊芯苛私蠘O圈自然遺產旅游的管理，指出旅游管理政策的制定對實現該地可持續旅游至關重要。布瑞恩等對特爾斐歷史遺產長期管理的主要限制和相關政策問題進行了研究，對遺產旅游發展的潛在策略進行了評估，討論了制度有利于遺產的保護和管理。

    二、中國旅游業發展及其相應政策

    （一）中國旅游業的發展前景

    國家旅游局有關人士分析認為，隨著全面建設小康社會的推進，旅游消費需求將大幅提升，這是旅游業持續興旺發展的動力。同時，隨著我國經濟、文化、政治進一步崛起和國際交往的發展，國際旅游將繼續保持高速增長，國際旅游產品及行業管理將逐步達到世界先進水平。

    對我國旅游市場的發展思路，國家旅游局提出“大力發展入境旅游，規范發展出境旅游，全面提升國內旅游”這一市場開發戰略。業內專家認為，調整后的市場開發戰略，適應市場發展變化的需要，體現旅游業發展的導向，對開發國際國內兩個市場、兩種資源，將起到重要作用。

    （二）中國旅游產業發展基本政策

    2009年底，《國務院關于加快發展旅游業的意見》出臺，將旅游業定位為“國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”，明確了加快旅游業發展的17個方面的任務，分解到40多個部門具體負責執行。任務之具體，分工之細化，牽頭人之明確，前所未有。此舉也讓人們看到了國家在經濟結構調整背景下，為擴大就業、刺激國內消費，大力發展旅游業的決心。

    尤其值得注意的是，該分工方案提出，中國將深化旅游業改革開放，放寬旅游市場準入，打破行業、地區壁壘，簡化審批手續，鼓勵社會資本公平參與旅游業發展，鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。推進國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，支持各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，培育一批具有競爭力的大型旅游企業集團。

    這些舉措可以解讀為，旅游業市場降低“準入”門檻，鼓勵社會資本進入。旅游業是一個競爭性行業，但毋庸諱言，長期以來社會資金進入旅游業比較困難，在直接投資和間接融資方面存在諸多限制，所以我國旅游企業從總體上看規模偏小、組織化程度低，競爭力較弱，相對于其他產業，市場化的程度遠遠不足，由此帶來的“景點亂漲價”、“強制購物”等行為也讓消費者廣為詬病。

    如何解決旅游業存在的頑疾？打破社會資本進入旅游行業的政策壁壘，創造有利于公平競爭、有利于創新的政策環境，顯然將成為一種實實在在的助推劑。無獨有偶的是，為貫徹落實2011年5月份出臺《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，國務院辦公廳近日發文，進一步明確中央和地方政府部門在鼓勵和引導民間投資健康發展方面的分工和任務，國家發改委、商務部、財政部等20多個部門分別承擔相關任務。

    2012年，旅游業作為經濟呈現多元化發展的增長潛力點，中央與地方政府給予旅游產業空前政策支持力度，將推動旅游行業加速發展。國家質檢總局、國家旅游局近日聯合印發《關于開展“貫徹質量發展綱要，提升旅游服務水平”專項活動的通知》，推進旅游產業轉型升級。

    根據“十二五”旅游業發展規劃，我國到2015年旅游行業總收入要達到2.5萬億元，年增長率為10%，旅游行業增加值占全國GDP的4.5%。在即將來臨的消費需求旺季，酒店旅游行業整體盈利水平將大幅提高，盈利改善帶來的安全邊際效應將逐步釋放。當前國民休閑綱要推出，受益范圍不僅在于帶薪休假，數據顯示，假日旅游消費是周末的4倍，工作日的20倍左右，休閑時間增加將對旅游業直接拉動1~2個百分點。

    《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業的實施意見》正式向民間資本全面開放旅游綜合服務鏈，包含吃、住、行、游、娛、購六要素各個環節，鼓勵民間資本參與國有企業的改制與重組，積極鼓勵符合條件的旅游企業上市融資等。旅游業是中國最早對外資和民間資本開放的產業之一，目前在中國旅游業投資中，民營資本已超過政府與國企投資，正在成為中國旅游業投資的主力軍。

    （三）促進旅游產業發展扶持性政策

     2010年7月，國務院關于促進旅游業發展確定了重點工作分工，要求各有關部門認真貫徹落實《國務院關于加快發展旅游業的意見》，充分發揮主動性和積極性，明確責任，加強領導，各司其職，狠抓落實。其中明確指出要加大政府投入，加大金融支持：（原文引自《貫徹落實國務院關于加快發展旅游業意見重點工作分工方案》）

    “十五、加大政府投入

（一）地方各級府加大對旅游基礎設施建設的投入。各級財加大對旅游宣傳推廣、人才培訓、公共服務的支持力度。（發展改革委、財部負責）

（二）中央府投資重點支持中西部地區重點景區、紅色旅游、鄉村旅游等的基礎設施建設。（發展改革委、旅游局負責）

（三）國家旅游發展基金重點用于國家旅游形象宣傳、規劃編制、人才培訓、旅游公共服務體系建設等。（財部、旅游局負責）

（四）安排中央財促進服務業發展專項資金、扶持中小企業發展專項資金、外貿發展基金以及節能減排專項資金時，對符合條件的旅游企業給予支持。（財部、發展改革委、商務部、工業和信息化部負責）

（五）把旅游促進就業納入就業發展規劃和職業培訓計劃，落實好相關扶持策。（人力資源會保障部、旅游局負責）

（六）完善“家電下鄉”策，支持從事“農家樂”等鄉村旅游的農民批量購買家電產品和汽車摩托車。（財部、商務部、發展改革委、工業和信息化部負責）

    十六、加大金融支持

    （一）加大對旅游企業和旅游項目的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的旅游企業可享受中小企業貸款優惠策。對有資源優勢和市場潛力但暫時經營困難的旅游企業，金融機構要按規定積極給予信貸支持。進一步完善旅游企業融資擔保等信用增強體系，加大各類信用擔保機構對旅游企業和旅游項目的擔保力度。（人民銀行、銀監會負責）

    （二）拓寬旅游企業融資渠道，金融機構對商業性開發景區可以開辦依托景區經營權和門票收入等質押貸款業務。支持符合條件的旅游企業發行短期融資券、企業債券和中期票據，積極鼓勵符合條件的旅游企業在中小企業板和創業板上市融資。（人民銀行、銀監會、證監會、發展改革委負責）

    （三）鼓勵消費金融公司在試點過程中積極提供旅游消費信貸服務。積極推進金融機構和旅游企業開展合，探索開發適合旅游消費需要的金融產品，增強銀行卡的旅游服務功能。（人民銀行、銀監會、證監會負責）”

    為此，各國務院有關部門紛紛出臺利好政策，積極響應《國務院關于加快發展旅游業的意見》，切實做好旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展。

    1. 水利部鼓勵積極發展水利旅游

    《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》指出“加大旅游市場促銷和新產品開發力度，加強旅游基礎設施和配套設施建設，改善服務質量，促進旅游業成為新的經濟增長點?！币虼?，旅游業將在我國國民經濟發展中占有重要地位。依托水利行業擁有的大量水利工程所形成的風景資源優勢，大力發展水利旅游業，為城鄉居民提供豐富的旅游資源和產品，是實現黨中央、國務院戰略決策的措施之一。各級水行政主管部門積極引導水管單位，抓住機遇，加快國家級和省級水利風景區的建設，為水利旅游業的快速發展創造基本條件。

    近期，國家水利部出臺的《水利部關于進一步加強水利經營管理工作的若干意見》中明確指出：“需加大政府對水利工程經營管理的扶持力度，各級水行政主管部門要主動做好服務工作。具體措施包括：一是要加大投入，逐步解決水利工程經營管理“先天不足”的問題；二是加大財政扶持力度，確保公益性水利工程和綜合類水利工程公益性支出經費到位；三是加強同有關部門的溝通和協調，解決職工養老保險等社會保障問題，為水利工程經營管理單位改革創造條件?！?BR>

    2. 國家林業局出臺林業建設投資計劃建議

    2011年發布的《國家林業局、國家旅游局關于加快發展森林旅游的意見》提出，國家林業局、國家旅游局決定加強戰略合作，共同把發展森林旅游上升為國家戰略，作為建設生態文明的重要任務，實現興林富民戰略支撐點，推動綠色低碳發展的重點領域，促進旅游業發展的新的增長極?！兑庖姟访鞔_了加快發展森林旅游的政策及保障措施：加大投入力度，各級林業、旅游行政主管部門要緊密合作，積極爭取將森林旅游發展納入各地經濟社會發展規劃，加大對森林旅游基礎設施建設的投入，積極爭取將國家級森林公園、濕地公園的基礎設施建設納入林業基本建設中央投資計劃，擴大林業信貸對森林旅游的扶持，積極推進金融機構的信貸支持。

    2012年2月，國家林業局基金總站公布了2012年度林業貼息貸款計劃，從申報林業貼息貸款主要投向上看，兼顧生態、木材和糧油安全以及帶動農民增收致富的造林等種植業項目正成為林業貼息貸款的主要投資領域。此外，早在2010年國家林業局公布的《林業基本建設投資計劃建議方案》中也明確指出，中央林業基本建設投資將進一步突出重點，特別是要支持拉動經濟增長最直接、最有利、最有效的項目，其中，包括了生態體系建設、林區民生工程以及森林資源保護項目。這對大力發展森林旅游產業是十分有利的發展趨勢。

    3. 農業部大力支持發展休閑農業

    2011年，根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《全國農業和農村經濟發展第十二個五年規劃》精神，結合休閑農業發展實際，農業部組織編制了《全國休閑農業發展“十二五”規劃》（簡稱“規劃”）。規劃中強調，到2015年，休閑農業要成為橫跨農村一二三產業的新興產業，成為促進農民就業增收和滿足居民休閑需求的民生產業，成為緩解資源約束和保護生態環境的綠色產業，成為發展新型消費業態和擴大內需的支柱產業。

    為此，特出臺五項保障措施：（原文引自《全國休閑農業發展“十二五”規劃》）

    “（一）加強組織領導。各級政府要建立以農業部門牽頭，相關部門參與的休閑農業行業管理體系。省級農業行政管理部門應設立專門的機構，基層農業行政主管部門應安排專人從事休閑農業管理工作，確保本規劃順利實施。要按照規劃精神，結合當地實際，制定區域發展規劃，并納入本地經濟社會發展總體規劃。要加大對行業協會和中介服務組織的管理支持，引導休閑農業有序發展和規范經營，為休閑農業發展提供組織保障。

    （二）完善政策體系。各地要加大休閑農業政策扶持力度，爭取把休閑農業場所納入政府采購體系。貫徹《國土資源部農業部關于完善設施農用地管理有關問題的通知》精神，依法對休閑農業用地進行管理。要加大相關政策銜接力度，爭取“農家樂”經營戶減免營業稅政策，休閑農業場所銷售自產的初級農產品及初級加工品享受免稅政策，休閑農業用電享受農業用電收費政策。各級政府要結合本地實際制定休閑農業發展的政策性意見，指導本地區休閑農業的規范發展。各地要結合實際，爭取在土地使用稅、房產稅、營業稅、教育附加費、城市建設費、排污費、垃圾處理費等方面出臺優惠政策。

    （三）優化發展環境。各級政府（部門）要加大管理服務的力度，為休閑農業創造良好的發展環境。要加大公共服務平臺建設力度，有效銜接供需，進一步宣傳推介農耕文明、鄉土文化，普及農業知識，讓消費者方便、及時、準確地獲得休閑農業的真實信息。做好休閑農業的統計分析工作，為政府決策提供依據。

    （四）加大政府投入。各級政府和各有關部門要加大對休閑農業發展的支持力度，現有基本建設和財政資金項目要向休閑農業傾斜。要將休閑農業的公共基礎設施建設，納入當地基礎設施建設計劃予以支持。各級政府要逐步建立休閑農業發展基金，專項支持休閑農業的規劃制訂、基礎設施建設、宣傳推介和產業促進等工作。

    （五）拓寬融資渠道。鼓勵民間資本采取獨資、合資、合伙等多種形式參與休閑農業開發和經營。鼓勵農戶以土地使用權、固定資產、資金、技術、勞動力等多種生產要素投資休閑農業項目，以互助聯保方式實現小額融資。鼓勵金融機構對信用狀況好、資源優勢明顯的休閑農業項目適當放寬擔保抵押條件，并在貸款利率上給予優惠。貧困地區要積極協調，爭取將休閑農業發展納入扶貧開發貸款扶持范疇?！?BR>

    4. 文化部鼓勵加強文化遺產保護利用和傳承

    2012年5月，文化部印發了《“十二五”時期文化改革發展規劃》，提出要加強文化遺產保護利用和傳承，具體措施包括提高文物保護與利用水平、加強非物質文化遺產保護、推進古籍保護工作和拓展文化遺產展示傳播途徑。具體保障政策又包括：（1）政府投入保障政策，扶持公共文化機構的技術改造和設備投入。爭取農村文化建設專項資金支持，保證一定數量的中央轉移支付資金用于鄉鎮和村文化建設。轉變投入方式，通過政府購買服務、項目補貼、以獎代補等方式，鼓勵和引導社會力量提供公共文化產品和服務；增加文化遺產保護經費投入。（2）文化經濟政策，把文化科技研發納入國家科技創新體系，運用產業政策鼓勵文化集成應用高新技術，支持文化裝備業與文化產業協調發展。加大財政、稅收、金融、用地等方面對文化產業的政策扶持力度，對文化內容創意生產、非物質文化遺產項目經營實行稅收優惠。繼續完善、落實對動漫產業的稅收優惠政策扶持力度。（3）文化貿易促進政策，加大已有支持對外文化貿易各項優惠政策的落實力度，進一步落實完善有關財稅政策，支持文化企業走出去。（4）法制保障，繼續推進《公共圖書館法》立法工作，研究制定《文化產業促進法》、《公共文化服務保障法》。修訂完善《文物保護法》。推動《博物館條例》、《大運河遺產保護條例》、《世界文化遺產保護管理條例》等專項立法建設和文物保護地方性法規體系建設。

    此外，文化部積極鼓勵和引導民間投資健康發展，采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施，引導民間資本投資興建民間文化館、圖書館、博物館、美術館等文化設施；支持民間資本興辦具有公益性和準公益性特點的讀書社、書畫社、鄉村文藝俱樂部、文化大院、群眾文藝團隊、社區文化服務組織、民間文藝協會等，直接面向社會公眾提供公益文化服務。鼓勵和引導民間資本利用現有優惠政策，參與非物質文化遺產生產性保護。積極協調有關部門，研究制定非物質文化遺產生產性保護稅收、信貸、融資、土地使用等方面的扶持辦法，為民間資本參與非物質文化遺產生產性保護營造有利環境。

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