資本下鄉：催生機遇還是加劇亂象？

      

2013年1月底，當中央一號文件公布之時，人們發現，資本下鄉和家庭農場一道，成為文件的主題詞。
在中部重鎮武漢，資本下鄉在一年前即已成為武漢市主要領導重點關注的對象。2012年初召開的武漢市農村工作會議上，中共武漢市委書記阮成發和市長唐良智曾表示：在不得損害農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的前提下，研究社會資本進入農業、推進土地流轉的相關政策措施，防止以投資為名圈占土地，侵占農民的長遠利益。
截至2012年底，武漢市農村土地流轉面積達到155.58萬畝，占總面積50.7%，其中農業項目流轉土地面積72.29萬畝，意向投資達71.53億元，這個數據還不包含未到農村綜合產權交易所鑒證的項目。根據武漢市農村經濟經營管理局調查顯示，在上述以投資農業項目為目的的土地流轉中，社會資本流轉土地面積46.68萬畝，占比已經超過六成。
武漢市農村經濟經營管理局將社會資本界定為，主要是指工商企業、非農業個體經濟和民間投資機構等經濟主體投資農業的資金。社會資本占大頭，這對農村農業發展，到底意味著什么?
圖說： 2012年5月4日，工作人員在武漢首家從事“電子菜箱”業務的家事易農業科技有限公司的現代化分揀配送車間內忙碌。“電子菜箱”是武漢市在新型農產品流通模式上一次嘗試，指企業整合種植流通環節，直接送蔬菜進社區。
規模經營新變革
外出務工22年之后，宋春生決定留在家鄉養蝦。2011年，當他做出這個決定時，武漢市正打算培育一批職業農場主，引導像宋春生這樣既懂農業技術又懂經營管理的農村青壯年勞動力從事農業經營，以此應對資本下鄉帶給三農問題的新變數。
2013年3月2日，周六，宋春生并沒有休息。作為新洲區三店街七里村村委委員，他正忙著挨家挨戶做工作，動員村民進行一項大規模的土地流轉。因為這里將被打造成武漢市的蔬菜供應基地，浙江省一家公司需要租用106國道沿線屬于七里村的1500畝田地，專門用來種植蔬菜。
這天上午，宋春生緊鑼密鼓地跑完兩個村民小組，雖然有些年齡較大的村民不太愿意把土地流轉出去，但是宋春生認為這對村里是個好事：“可以把農村的勞力閑置出來專心打工，還有租金收入，以及就近上班的機會?！?BR>除了上述宋春生現在所能夠想到的，資本下鄉能夠帶給村民的就業機會以及收入增加這類好處，資本下鄉首先意味著農業投資不足的困境將大大改善。不止是宋春生對于社會資本持歡迎態度，江夏區安山街茅嶺村村支書雷世焱也在接受《中國新聞周刊》采訪時表示：“未來的發展趨勢肯定是土地流轉，農業生產還是要規模化?！?BR>在雷世焱看來，農村的發展難就難在資金，盡管國家財政每年投入水利等基礎設施建設的資金到村里也有幾十萬元，但這并不能從根本上解決問題，而社會資本、工商資本等外來資本將有助于改變農業資金投入不足的局面，農業基礎設施建設壓力也將因此而大大減少。
對于村民而言，工商企業投資農業還意味著全新的生產經營理念。工商資本將工業理念嫁接到傳統農業中，實行公司化運作、標準化生產、企業化管理、產業化經營，將農業的生產、加工、銷售各環節實現有機連結，使農業生產能按照市場需求組織有計劃地生產。
與家庭聯產承包責任制一家一戶為主要生產主體的農業生產組織方式不同，武漢市農村經濟經營管理局調查顯示，工商業等社會資本投資農業生產經營的主要組織形式是“公司+農戶”“園區+公司+農戶”“市場+基地+農戶”。
“公司可以把土地集并起來統一規劃，然后再反租倒包給農戶，提供統一的技術標準和種苗等進行標準化生產，然后由公司回收再統一銷售。”武漢市農村經濟經營管理局土地科科長王文才告訴《中國新聞周刊》，這樣公司跟市場直接對接，甚至可以按需生產，不僅減少了農業生產的中間環節，降低經營成本，還有助于提高農產品質量和市場競爭力，甚至發展有特色的種養殖小區。
對于武漢這個正在謀求中部崛起的大都市而言，社會資本下鄉更意味著現代農業發展的新契機。目前，休閑觀光農業、都市農業、科研農業、環保農業已經在武漢市不斷出現，使現代農業不僅僅局限于簡單的第一產業，更包含了二三產業新的綜合內涵。2012年，武漢市鄉村休閑游游客接待量達到1500萬人次，實現綜合收入27億元，同比分別增長15.4%和19.5%，農耕年華等7個景區被評為4A級景區，黃陂區被評為全國鄉村休閑游示范區。
武漢市農村經濟經營管理局的統計顯示，2012年全市新增土地流轉面積15.99萬畝，土地流轉后，農民從傳統農業生產轉到其他產業，年收益可比流轉前種植傳統農作物增加數倍，為農民走上小康之路創造了條件。在2月17日召開的武漢市農業工作會議上，武漢市明確今年將大力引導社會資本投入農業，撬動社會投資40億元以上。
土地流轉亂象
3月2日上午，就在宋春生忙著說服村民參與土地流轉的同時，十公里之外的程建華正在地里賣苗圃。這并不是他的主業，不過在其他作物的季節還沒到來之前，苗圃不僅讓大地顯露生機，也讓農場主程建華格外充實。
程建華今年47歲，在新洲區鳳凰鎮三岔路村經營“華宏家庭農場”，主要種植甜玉米、迷你西瓜、葡萄，同時也養魚。早年間，程建華打過工、賣過早點，2011年正式開始的農場生活讓他有了長期規劃、長期投入的打算。這一年，他從35戶農民手中流轉了140畝土地，投資了七八十萬元做基礎設施建設。
這只是農場建設的起步階段。目前大棚只搭建了60%，程建華還計劃著要擴大規模，未來他希望能夠對農產品進行深加工，然后再做一些簡單的包裝，最好還要打造出自己的品牌。不僅如此，程建華在簽訂土地流轉合同時，除了爭取簽到現有政策法律允許的最長期限2028年，他還特別用心地跟人約定：“期滿之后，承包、繼受優先?！?BR>程建華希望做長期投入的想法，有利于他在經營中形成穩定預期，工商資本更是希望土地流轉時間越長規模越大越好。分析武漢市已經流轉的土地項目可以發現，一次連片流轉千畝以上的有422宗，面積76.4萬畝，占已流轉面積的49.1%，其中5千畝以上的有9宗，而且大部分都是社會資本的介入。
然而，由于權屬不清導致土地資本化市場沒有真正形成，土地價格往往無法得到真正體現，再加上政府征地等單方面定價傳統的存在，而農民一方又缺乏農會等這樣可以進行市場談判的組織，土地流轉價格低的現象難以避免。
武漢市農村經濟經營管理局就在調查中發現，由于武漢的城市化進程加速，一些企業看準了城郊結合部的土地升值空間，借助地方政府的招商引資政策，大量圈占農民耕地，又出現了土地流轉期限過長等情況。
在1998年二輪承包時，農村土地承包經營權被延長到2028年，武漢市據此嚴格耕地流轉管理，不能超過這個最長期限。寄望于長期承包的企業不得不在集體機動地和“四荒地”上做文章，并進而滋生出圈田占地變相剝奪農民長遠利益等各種問題。
《中國新聞周刊》記者獲悉，武漢市在2010年之前并沒有對“四荒地”的流轉進行嚴格規范，2009年時就有企業在江夏區流芳街的城郊結合部流轉土地3000多畝，其中含農戶耕地2000多畝，另有1105畝荒地，租期長達50年，并且一次性買斷。上述50年租期顯然違反了現有政策，因此主管部門及時糾正了這2000多畝耕地的違規流轉。然而，對于1105畝荒地，由于沒有明文規定，最后不得不給企業辦理了合法的50年簽證。
據一位知情人士透露，上述城郊結合部并不適合規劃農業，很快就要被征用，土地的增值收益就會全部被企業拿走而與農民無關。不僅如此，拿到50年租約之后，企業很快又找銀行貸款做生意，這相當于企業拿銀行的錢去還農民租金，白白享受這塊土地未來的增值空間。
由于權屬不清，也有一些公司企業單方面違反合同約定，擅自改變土地用途管制規定，使流轉的土地呈現“非農化”“非糧化”等現象，有的還在土地上修筑磚混建筑物，給耕地造成永久性破壞?！吨袊侣勚芸酚浾攉@悉，江夏區就曾經叫停過一個項目，該公司把集體土地流轉到手之后，以發展休閑農業和度假村的名義，蓋上木房子以十幾萬二十幾萬的價格對外銷售。武漢市農村經濟經營管理局還發現，也有一些城市社會資本下鄉的目的，并不是開發農產品，而是資本運作，即寄希望通過今后的土地增值盈利。
武漢的情況并非個案。華中師范大學中國農村研究院2010“資本下鄉”問題調查結果顯示：在1516份有效樣本中，有五分之一的人認為，資本下鄉破壞了村莊環境、與民爭利
產權困境
諸種跡象表明，明確農民的土地財產權，已成為農村改革的當務之急。2月17日，武漢市農業工作會議召開，武漢市農業局局長付明星在講話中指出，農村資產資源確權工作已經全面展開。
根據付明星的介紹，武漢市農村集體經濟組織養殖水面使用權發放率達到95%，農村土地承包經營權確權率達到99.5%，集體林權確權率達到99%，而農村集體土地所有權、宅基地使用權、農村建設用地使用權、農村房屋所有權、農村集體經濟股權以及農業生產設施(漁船、大棚、冷庫、農村能源等)所有權，則已完成了相關制度和工作流程設計。
武漢市農村經濟經營管理局土地科科長王文才向《中國新聞周刊》證實，此前承包地確權中尚存在許多不完善的地方，比如當年由于農業稅費負擔過重，加上地塊肥力不均等各種原因，許多經營權證上的面積要小于實際丈量面積。江夏區安山街茅嶺村村支書雷世焱也在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，雖然該村經營權證上的耕地面積是2199畝，但實際丈量面積卻是3300畝。
不僅如此，原來出去打工的人把地委托給別人種了，當時的歷史條件下種田賠錢，許多人對于確權并不積極，因此當年確權時也有很多確給了土地的實際使用者，但是現在惠農政策越來越多就又想要回去，有的甚至已經打破了原來的地塊界限等等。
“許多隱藏的矛盾都將會暴露出來?！蓖跷牟耪f，只能大問題小解決，特事特辦，但具體面積肯定會以航拍為準。
為避免確權流于形式，茅嶺村、七里村、三岔路村都對相關地權采取“生不增，死不減”。然而，在應確盡確之后，新增農村人口就無法享受相關權利?！翱赡芤?028年之后再說吧?！毙轮迏^鳳凰鎮三岔路村的村民程建華認為，起碼現在這十多年土地產權可以相對固化，像他這樣的農場主也會有一個相對穩定的預期。
在農戶承包地之外，確給集體的土地，比如“四荒地”和養殖水面，也不得不面臨集體權利邊界模糊的尷尬。北京大學國家發展研究院教授周其仁最近在一篇文章中指出：“在內部，農民與農民、以及農民與抽象的‘集體’之間，行為邊界不明;在外部，農村集體與城里人、政府與國家(全民利益的抽象代表)的行為邊界也不清”，“一旦發生轉讓，‘模糊的權利空間’一定引誘人們各出奇招，爭奪包含其中的巨大利益。由此，‘轉讓’很容易打開侵權的閘門”。
在現有法律制度沒有突破的情況下，資本下鄉的負面影響，將更多依賴于行政管理。早在2001年18號文件《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》中就已經指出，為穩定農業，穩定農村，中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地。
武漢市農村經濟經營管理局在一份提供給武漢市府政研室的材料中建議，對借土地流轉圈田占地、圖謀非農的企業和項目，要予以堅決杜絕和認真清理，以促進土地流轉工作持續、健康地發展。
該局同時建議政府制定出臺政策性文件，對不同的土地類別、不同的經營主體、不同的產業設置不同的流轉期限，最長不得超過20年;對不經審批擅自改變土地用途的，要加大懲治和處罰力度，直至解除合同、收回土地，并要求參與土地流轉的社會資本預先交納年流轉租金3～5倍的保證金作為“風險保證金”。
此外，培育家庭農場、種植大戶、農業專業合作社、土地股份合作社等以新型農民為主體的企業組織形式，發展職業農民，這也被作為與社會資本投資的外生型企業競爭的重要力量。武漢市2013年全市農業工作會議宣布，今年將全面推廣“園區(企業)+土地股份合作社+基地+農戶”的經營模式，新增農村土地流轉面積9萬畝，其中以農民和農民專業合作社為主體的適度規模經營比例達到50%以上。
臺灣土改啟示
1949年到1953年，臺灣土改通過減租、公地放領等舉措，達到了耕者有其田的目標。
臺灣糧食產量從1953-1968年，出現了歷史上少見的長達16年之久的持續增長，年平均增長達5.2%。
其不足和局限性在于：土地劃分狹小、零碎和分散，不利于農業集約化經營和農業機械化、現代化水平的提高。
臺灣當局于1970年代末開始進行旨在擴大農地經營規模，實行農地重劃，改善農業生產環境為主要內容的第二次土地改革。
臺灣原法令規定，只有自耕農能持有、買賣農地。但李登輝時代晚期，通過農發條例修正案，開放農地自由買賣，農地面貌一夕改變。有學者批評：“這就為黑金政治開了后門。”

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