資本下鄉(xiāng)：催生機(jī)遇還是加劇亂象？

      

2013年1月底，當(dāng)中央一號(hào)文件公布之時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)，資本下鄉(xiāng)和家庭農(nóng)場(chǎng)一道，成為文件的主題詞。
在中部重鎮(zhèn)武漢，資本下鄉(xiāng)在一年前即已成為武漢市主要領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。2012年初召開(kāi)的武漢市農(nóng)村工作會(huì)議上，中共武漢市委書(shū)記阮成發(fā)和市長(zhǎng)唐良智曾表示：在不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的前提下，研究社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施，防止以投資為名圈占土地，侵占農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
截至2012年底，武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到155.58萬(wàn)畝，占總面積50.7%，其中農(nóng)業(yè)項(xiàng)目流轉(zhuǎn)土地面積72.29萬(wàn)畝，意向投資達(dá)71.53億元，這個(gè)數(shù)據(jù)還不包含未到農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所鑒證的項(xiàng)目。根據(jù)武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局調(diào)查顯示，在上述以投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為目的的土地流轉(zhuǎn)中，社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地面積46.68萬(wàn)畝，占比已經(jīng)超過(guò)六成。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局將社會(huì)資本界定為，主要是指工商企業(yè)、非農(nóng)業(yè)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和民間投資機(jī)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)主體投資農(nóng)業(yè)的資金。社會(huì)資本占大頭，這對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，到底意味著什么?
圖說(shuō)： 2012年5月4日，工作人員在武漢首家從事“電子菜箱”業(yè)務(wù)的家事易農(nóng)業(yè)科技有限公司的現(xiàn)代化分揀配送車(chē)間內(nèi)忙碌?！半娮硬讼洹笔俏錆h市在新型農(nóng)產(chǎn)品流通模式上一次嘗試，指企業(yè)整合種植流通環(huán)節(jié)，直接送蔬菜進(jìn)社區(qū)。
規(guī)模經(jīng)營(yíng)新變革
外出務(wù)工22年之后，宋春生決定留在家鄉(xiāng)養(yǎng)蝦。2011年，當(dāng)他做出這個(gè)決定時(shí)，武漢市正打算培育一批職業(yè)農(nóng)場(chǎng)主，引導(dǎo)像宋春生這樣既懂農(nóng)業(yè)技術(shù)又懂經(jīng)營(yíng)管理的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，以此應(yīng)對(duì)資本下鄉(xiāng)帶給三農(nóng)問(wèn)題的新變數(shù)。
2013年3月2日，周六，宋春生并沒(méi)有休息。作為新洲區(qū)三店街七里村村委委員，他正忙著挨家挨戶(hù)做工作，動(dòng)員村民進(jìn)行一項(xiàng)大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。因?yàn)檫@里將被打造成武漢市的蔬菜供應(yīng)基地，浙江省一家公司需要租用106國(guó)道沿線屬于七里村的1500畝田地，專(zhuān)門(mén)用來(lái)種植蔬菜。
這天上午，宋春生緊鑼密鼓地跑完兩個(gè)村民小組，雖然有些年齡較大的村民不太愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，但是宋春生認(rèn)為這對(duì)村里是個(gè)好事：“可以把農(nóng)村的勞力閑置出來(lái)專(zhuān)心打工，還有租金收入，以及就近上班的機(jī)會(huì)?！?BR>除了上述宋春生現(xiàn)在所能夠想到的，資本下鄉(xiāng)能夠帶給村民的就業(yè)機(jī)會(huì)以及收入增加這類(lèi)好處，資本下鄉(xiāng)首先意味著農(nóng)業(yè)投資不足的困境將大大改善。不止是宋春生對(duì)于社會(huì)資本持歡迎態(tài)度，江夏區(qū)安山街茅嶺村村支書(shū)雷世焱也在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示：“未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)肯定是土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是要規(guī)?；！?BR>在雷世焱看來(lái)，農(nóng)村的發(fā)展難就難在資金，盡管?chē)?guó)家財(cái)政每年投入水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金到村里也有幾十萬(wàn)元，但這并不能從根本上解決問(wèn)題，而社會(huì)資本、工商資本等外來(lái)資本將有助于改變農(nóng)業(yè)資金投入不足的局面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力也將因此而大大減少。
對(duì)于村民而言，工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)還意味著全新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)理念。工商資本將工業(yè)理念嫁接到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，實(shí)行公司化運(yùn)作、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有機(jī)連結(jié)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能按照市場(chǎng)需求組織有計(jì)劃地生產(chǎn)。
與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一家一戶(hù)為主要生產(chǎn)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式不同，武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局調(diào)查顯示，工商業(yè)等社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要組織形式是“公司+農(nóng)戶(hù)”“園區(qū)+公司+農(nóng)戶(hù)”“市場(chǎng)+基地+農(nóng)戶(hù)”。
“公司可以把土地集并起來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃，然后再反租倒包給農(nóng)戶(hù)，提供統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和種苗等進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，然后由公司回收再統(tǒng)一銷(xiāo)售?！蔽錆h市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局土地科科長(zhǎng)王文才告訴《中國(guó)新聞周刊》，這樣公司跟市場(chǎng)直接對(duì)接，甚至可以按需生產(chǎn)，不僅減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中間環(huán)節(jié)，降低經(jīng)營(yíng)成本，還有助于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，甚至發(fā)展有特色的種養(yǎng)殖小區(qū)。
對(duì)于武漢這個(gè)正在謀求中部崛起的大都市而言，社會(huì)資本下鄉(xiāng)更意味著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新契機(jī)。目前，休閑觀光農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、科研農(nóng)業(yè)、環(huán)保農(nóng)業(yè)已經(jīng)在武漢市不斷出現(xiàn)，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅僅局限于簡(jiǎn)單的第一產(chǎn)業(yè)，更包含了二三產(chǎn)業(yè)新的綜合內(nèi)涵。2012年，武漢市鄉(xiāng)村休閑游游客接待量達(dá)到1500萬(wàn)人次，實(shí)現(xiàn)綜合收入27億元，同比分別增長(zhǎng)15.4%和19.5%，農(nóng)耕年華等7個(gè)景區(qū)被評(píng)為4A級(jí)景區(qū)，黃陂區(qū)被評(píng)為全國(guó)鄉(xiāng)村休閑游示范區(qū)。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局的統(tǒng)計(jì)顯示，2012年全市新增土地流轉(zhuǎn)面積15.99萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)到其他產(chǎn)業(yè)，年收益可比流轉(zhuǎn)前種植傳統(tǒng)農(nóng)作物增加數(shù)倍，為農(nóng)民走上小康之路創(chuàng)造了條件。在2月17日召開(kāi)的武漢市農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上，武漢市明確今年將大力引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)，撬動(dòng)社會(huì)投資40億元以上。
土地流轉(zhuǎn)亂象
3月2日上午，就在宋春生忙著說(shuō)服村民參與土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，十公里之外的程建華正在地里賣(mài)苗圃。這并不是他的主業(yè)，不過(guò)在其他作物的季節(jié)還沒(méi)到來(lái)之前，苗圃不僅讓大地顯露生機(jī)，也讓農(nóng)場(chǎng)主程建華格外充實(shí)。
程建華今年47歲，在新洲區(qū)鳳凰鎮(zhèn)三岔路村經(jīng)營(yíng)“華宏家庭農(nóng)場(chǎng)”，主要種植甜玉米、迷你西瓜、葡萄，同時(shí)也養(yǎng)魚(yú)。早年間，程建華打過(guò)工、賣(mài)過(guò)早點(diǎn)，2011年正式開(kāi)始的農(nóng)場(chǎng)生活讓他有了長(zhǎng)期規(guī)劃、長(zhǎng)期投入的打算。這一年，他從35戶(hù)農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)了140畝土地，投資了七八十萬(wàn)元做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
這只是農(nóng)場(chǎng)建設(shè)的起步階段。目前大棚只搭建了60%，程建華還計(jì)劃著要擴(kuò)大規(guī)模，未來(lái)他希望能夠?qū)r(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，然后再做一些簡(jiǎn)單的包裝，最好還要打造出自己的品牌。不僅如此，程建華在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，除了爭(zhēng)取簽到現(xiàn)有政策法律允許的最長(zhǎng)期限2028年，他還特別用心地跟人約定：“期滿(mǎn)之后，承包、繼受優(yōu)先?！?BR>程建華希望做長(zhǎng)期投入的想法，有利于他在經(jīng)營(yíng)中形成穩(wěn)定預(yù)期，工商資本更是希望土地流轉(zhuǎn)時(shí)間越長(zhǎng)規(guī)模越大越好。分析武漢市已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn)，一次連片流轉(zhuǎn)千畝以上的有422宗，面積76.4萬(wàn)畝，占已流轉(zhuǎn)面積的49.1%，其中5千畝以上的有9宗，而且大部分都是社會(huì)資本的介入。
然而，由于權(quán)屬不清導(dǎo)致土地資本化市場(chǎng)沒(méi)有真正形成，土地價(jià)格往往無(wú)法得到真正體現(xiàn)，再加上政府征地等單方面定價(jià)傳統(tǒng)的存在，而農(nóng)民一方又缺乏農(nóng)會(huì)等這樣可以進(jìn)行市場(chǎng)談判的組織，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低的現(xiàn)象難以避免。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局就在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于武漢的城市化進(jìn)程加速，一些企業(yè)看準(zhǔn)了城郊結(jié)合部的土地升值空間，借助地方政府的招商引資政策，大量圈占農(nóng)民耕地，又出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng)等情況。
在1998年二輪承包時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被延長(zhǎng)到2028年，武漢市據(jù)此嚴(yán)格耕地流轉(zhuǎn)管理，不能超過(guò)這個(gè)最長(zhǎng)期限。寄望于長(zhǎng)期承包的企業(yè)不得不在集體機(jī)動(dòng)地和“四荒地”上做文章，并進(jìn)而滋生出圈田占地變相剝奪農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等各種問(wèn)題。
《中國(guó)新聞周刊》記者獲悉，武漢市在2010年之前并沒(méi)有對(duì)“四荒地”的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，2009年時(shí)就有企業(yè)在江夏區(qū)流芳街的城郊結(jié)合部流轉(zhuǎn)土地3000多畝，其中含農(nóng)戶(hù)耕地2000多畝，另有1105畝荒地，租期長(zhǎng)達(dá)50年，并且一次性買(mǎi)斷。上述50年租期顯然違反了現(xiàn)有政策，因此主管部門(mén)及時(shí)糾正了這2000多畝耕地的違規(guī)流轉(zhuǎn)。然而，對(duì)于1105畝荒地，由于沒(méi)有明文規(guī)定，最后不得不給企業(yè)辦理了合法的50年簽證。
據(jù)一位知情人士透露，上述城郊結(jié)合部并不適合規(guī)劃農(nóng)業(yè)，很快就要被征用，土地的增值收益就會(huì)全部被企業(yè)拿走而與農(nóng)民無(wú)關(guān)。不僅如此，拿到50年租約之后，企業(yè)很快又找銀行貸款做生意，這相當(dāng)于企業(yè)拿銀行的錢(qián)去還農(nóng)民租金，白白享受這塊土地未來(lái)的增值空間。
由于權(quán)屬不清，也有一些公司企業(yè)單方面違反合同約定，擅自改變土地用途管制規(guī)定，使流轉(zhuǎn)的土地呈現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”等現(xiàn)象，有的還在土地上修筑磚混建筑物，給耕地造成永久性破壞?！吨袊?guó)新聞周刊》記者獲悉，江夏區(qū)就曾經(jīng)叫停過(guò)一個(gè)項(xiàng)目，該公司把集體土地流轉(zhuǎn)到手之后，以發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和度假村的名義，蓋上木房子以十幾萬(wàn)二十幾萬(wàn)的價(jià)格對(duì)外銷(xiāo)售。武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局還發(fā)現(xiàn)，也有一些城市社會(huì)資本下鄉(xiāng)的目的，并不是開(kāi)發(fā)農(nóng)產(chǎn)品，而是資本運(yùn)作，即寄希望通過(guò)今后的土地增值盈利。
武漢的情況并非個(gè)案。華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院2010“資本下鄉(xiāng)”問(wèn)題調(diào)查結(jié)果顯示：在1516份有效樣本中，有五分之一的人認(rèn)為，資本下鄉(xiāng)破壞了村莊環(huán)境、與民爭(zhēng)利
產(chǎn)權(quán)困境
諸種跡象表明，明確農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，已成為農(nóng)村改革的當(dāng)務(wù)之急。2月17日，武漢市農(nóng)業(yè)工作會(huì)議召開(kāi)，武漢市農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)付明星在講話中指出，農(nóng)村資產(chǎn)資源確權(quán)工作已經(jīng)全面展開(kāi)。
根據(jù)付明星的介紹，武漢市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織養(yǎng)殖水面使用權(quán)發(fā)放率達(dá)到95%，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)率達(dá)到99.5%，集體林權(quán)確權(quán)率達(dá)到99%，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施(漁船、大棚、冷庫(kù)、農(nóng)村能源等)所有權(quán)，則已完成了相關(guān)制度和工作流程設(shè)計(jì)。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局土地科科長(zhǎng)王文才向《中國(guó)新聞周刊》證實(shí)，此前承包地確權(quán)中尚存在許多不完善的地方，比如當(dāng)年由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，加上地塊肥力不均等各種原因，許多經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的面積要小于實(shí)際丈量面積。江夏區(qū)安山街茅嶺村村支書(shū)雷世焱也在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，雖然該村經(jīng)營(yíng)權(quán)證上的耕地面積是2199畝，但實(shí)際丈量面積卻是3300畝。
不僅如此，原來(lái)出去打工的人把地委托給別人種了，當(dāng)時(shí)的歷史條件下種田賠錢(qián)，許多人對(duì)于確權(quán)并不積極，因此當(dāng)年確權(quán)時(shí)也有很多確給了土地的實(shí)際使用者，但是現(xiàn)在惠農(nóng)政策越來(lái)越多就又想要回去，有的甚至已經(jīng)打破了原來(lái)的地塊界限等等。
“許多隱藏的矛盾都將會(huì)暴露出來(lái)?！蓖跷牟耪f(shuō)，只能大問(wèn)題小解決，特事特辦，但具體面積肯定會(huì)以航拍為準(zhǔn)。
為避免確權(quán)流于形式，茅嶺村、七里村、三岔路村都對(duì)相關(guān)地權(quán)采取“生不增，死不減”。然而，在應(yīng)確盡確之后，新增農(nóng)村人口就無(wú)法享受相關(guān)權(quán)利?！翱赡芤?028年之后再說(shuō)吧?！毙轮迏^(qū)鳳凰鎮(zhèn)三岔路村的村民程建華認(rèn)為，起碼現(xiàn)在這十多年土地產(chǎn)權(quán)可以相對(duì)固化，像他這樣的農(nóng)場(chǎng)主也會(huì)有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期。
在農(nóng)戶(hù)承包地之外，確給集體的土地，比如“四荒地”和養(yǎng)殖水面，也不得不面臨集體權(quán)利邊界模糊的尷尬。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授周其仁最近在一篇文章中指出：“在內(nèi)部，農(nóng)民與農(nóng)民、以及農(nóng)民與抽象的‘集體’之間，行為邊界不明;在外部，農(nóng)村集體與城里人、政府與國(guó)家(全民利益的抽象代表)的行為邊界也不清”，“一旦發(fā)生轉(zhuǎn)讓?zhuān)：臋?quán)利空間’一定引誘人們各出奇招，爭(zhēng)奪包含其中的巨大利益。由此，‘轉(zhuǎn)讓’很容易打開(kāi)侵權(quán)的閘門(mén)”。
在現(xiàn)有法律制度沒(méi)有突破的情況下，資本下鄉(xiāng)的負(fù)面影響，將更多依賴(lài)于行政管理。早在2001年18號(hào)文件《關(guān)于做好農(nóng)戶(hù)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》中就已經(jīng)指出，為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村，中央不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)承包地。
武漢市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理局在一份提供給武漢市府政研室的材料中建議，對(duì)借土地流轉(zhuǎn)圈田占地、圖謀非農(nóng)的企業(yè)和項(xiàng)目，要予以堅(jiān)決杜絕和認(rèn)真清理，以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作持續(xù)、健康地發(fā)展。
該局同時(shí)建議政府制定出臺(tái)政策性文件，對(duì)不同的土地類(lèi)別、不同的經(jīng)營(yíng)主體、不同的產(chǎn)業(yè)設(shè)置不同的流轉(zhuǎn)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年;對(duì)不經(jīng)審批擅自改變土地用途的，要加大懲治和處罰力度，直至解除合同、收回土地，并要求參與土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)資本預(yù)先交納年流轉(zhuǎn)租金3～5倍的保證金作為“風(fēng)險(xiǎn)保證金”。
此外，培育家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶(hù)、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、土地股份合作社等以新型農(nóng)民為主體的企業(yè)組織形式，發(fā)展職業(yè)農(nóng)民，這也被作為與社會(huì)資本投資的外生型企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的重要力量。武漢市2013年全市農(nóng)業(yè)工作會(huì)議宣布，今年將全面推廣“園區(qū)(企業(yè))+土地股份合作社+基地+農(nóng)戶(hù)”的經(jīng)營(yíng)模式，新增農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積9萬(wàn)畝，其中以農(nóng)民和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社為主體的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比例達(dá)到50%以上。
臺(tái)灣土改啟示
1949年到1953年，臺(tái)灣土改通過(guò)減租、公地放領(lǐng)等舉措，達(dá)到了耕者有其田的目標(biāo)。
臺(tái)灣糧食產(chǎn)量從1953-1968年，出現(xiàn)了歷史上少見(jiàn)的長(zhǎng)達(dá)16年之久的持續(xù)增長(zhǎng)，年平均增長(zhǎng)達(dá)5.2%。
其不足和局限性在于：土地劃分狹小、零碎和分散，不利于農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化水平的提高。
臺(tái)灣當(dāng)局于1970年代末開(kāi)始進(jìn)行旨在擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)行農(nóng)地重劃，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境為主要內(nèi)容的第二次土地改革。
臺(tái)灣原法令規(guī)定，只有自耕農(nóng)能持有、買(mǎi)賣(mài)農(nóng)地。但李登輝時(shí)代晚期，通過(guò)農(nóng)發(fā)條例修正案，開(kāi)放農(nóng)地自由買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)地面貌一夕改變。有學(xué)者批評(píng)：“這就為黑金政治開(kāi)了后門(mén)?！?

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