專家關于《旅游法》草案內容的建議

      

旅游法(草案)明確了旅游發展規劃與各類上位規劃和專項規劃之間的“相互銜接”關系，這一點是本次立法關于規劃內容的點睛之筆。旅游法草案中對旅游規劃描述的條目雖然不少，但還是略顯缺乏剛性約束，更多內容是對旅游規劃提出約束要求，這是必要的，但也需要強化旅游規劃的法律效力。
   
在十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議的《中華人民共和國旅游法(草案)》中，用專門章節(第三章)表述旅游規劃和促進，其中用四條(第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十四條)論述旅游規劃，對旅游規劃高度重視，這是一個歷史性突破。不過，認真琢磨還是感覺到，旅游法草案中對旅游規劃描述的條目雖然不少，但還是略顯缺乏剛性約束，更多內容是對旅游規劃提出約束要求，這是必要的，但也需要強化旅游規劃的法律效力。因此，對下一步旅游法的修改完善和最終審定，提出以下幾方面建議。
   
一、建議深化對旅游規劃重要性、獨立性的認識，在下一步審議中，希望對該章給予保留，并進一步強化其獨立性和剛性約束。一是要更加認識到，旅游規劃在促進旅游業科學發展、協調均衡各種利益主體利益訴求等方面具有基礎性、統籌性、引領性、根本性的作用;二是要認識到旅游規劃具有獨特性，是一種獨立的、其他規劃類型無法取代的，也不是其他規劃類型的一個子類。旅游規劃有很強的綜合性、系統性、市場性、專業性。兼具空間規劃、產業規劃、專項規劃、國民經濟社會發展規劃、資源規劃、環境規劃等多種規劃特性。而且，旅游規劃有跨地域性和跨專業領域性。旅游規劃要同時規劃客源地、目的地和中間媒介等系統;旅游規劃橫跨不同專業領域，是城市規劃、園林景觀規劃等某個規劃領域下無法涵蓋的，也不是一個單純的產業規劃，因此必須作為一種獨立的綜合性專業規劃。
   
二、建議對第二十條略作修改。修改為：(規劃編制)國務院、省級人民政府和旅游資源豐富的市級人民政府應當組織編制旅游發展規劃，對重點旅游區組織編制空間規劃和控制性或詳細性規劃。對跨行政區域且不宜分割的資源進行旅游利用時，應當由上級人民政府組織編制或者由相關地方人民政府協商編制統一的旅游發展規劃。(旅游規劃不僅僅是發展規劃，應該還有很強的空間性，為保護好各類旅游資源，還建議應該編制各類控制性和修建性的詳細規劃。)
   
三、第二十一條建議修改為：(規劃內容)旅游發展規劃主要包括旅游業發展的總體要求和發展目標、旅游資源保護和利用的要求和措施、旅游產品開發重點、旅游服務質量、旅游文化建設、旅游形象宣傳和市場推廣、旅游基礎設施和公共服務設施的建設需求等內容。
旅游發展規劃可以根據需要對旅游活動聚集的特定區域內的項目、設施和功能配套提出專門要求，編制旅游集聚區或旅游功能區的專項區域規劃。(對旅游業起主導作用和主體功能的特色區域，或旅游產業集聚發展區域，建議應編制區域旅游規劃。)
   
四、第二十二條改為：(規劃銜接)旅游發展規劃應當依據國民經濟和社會發展規劃編制，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃相銜接，與自然保護區規劃、風景名勝區規劃、林地濕地草原森林公園保護利用規劃、文物保護規劃、歷史文化名城名鎮名村保護規劃等規劃相協調。各類規劃也充分考慮旅游發展需要，將旅游規劃內容納入相關規劃，有必要時根據旅游規劃發展需要，可科學調整相關規劃。
   
五、第二十三條修改為：(規劃要求)旅游發展規劃應當遵循依法保護旅游資源的原則，維護和傳承當地傳統文化和習俗，維護資源的區域整體性、文化代表性和地域特殊性，考慮軍事設施保護的需要，促進資源的節約集約化利用。對旅游資源豐富、旅游產業集中的區域，規劃時要體現旅游產業的優先和主體地位，留足發展空間。
   
六、第二十四條修改為：(規劃評價)各級政府要和旅游主管部門組織對旅游規劃的審批，并通過相關程序增強旅游規劃的約束性。各級人民政府應當組織對本級政府編制或者批準的旅游發展規劃的執行情況進行整體評價，并向社會公布。
   
七、建議增加一條。第二十五條 (規劃編制)鼓勵發展和規范旅游規劃設計資質單位資質認定與管理，并探索旅游規劃人員資質認定與管理。規劃承接單位必須具備旅游規劃設計資質或者相關國家承認的資質，以規范旅游規劃市場。(旅游規劃已經形成一個新興的行業，形成了巨大行業隊伍，應該在法律中給予描述。)
   
“旅游規劃”作為專門章節寫入旅游法，這是本次立法起草所確立的“綜合立法”模式的重大成果，其意義在于從國家法律層面為旅游規劃開立了“戶口”，確立了旅游規劃作為綜合性產業規劃在立項、編制和實施上的法律依據，旅游規劃將因此在各類綜合規劃和專項規劃體系中有一席之地，名正言順，這無疑是旅游規劃開天辟地的一頁。

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