專(zhuān)家關(guān)于《旅游法》草案內(nèi)容的建議

      

旅游法(草案)明確了旅游發(fā)展規(guī)劃與各類(lèi)上位規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃之間的“相互銜接”關(guān)系，這一點(diǎn)是本次立法關(guān)于規(guī)劃內(nèi)容的點(diǎn)睛之筆。旅游法草案中對(duì)旅游規(guī)劃描述的條目雖然不少，但還是略顯缺乏剛性約束，更多內(nèi)容是對(duì)旅游規(guī)劃提出約束要求，這是必要的，但也需要強(qiáng)化旅游規(guī)劃的法律效力。
   
在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議的《中華人民共和國(guó)旅游法(草案)》中，用專(zhuān)門(mén)章節(jié)(第三章)表述旅游規(guī)劃和促進(jìn)，其中用四條(第二十條、第二十一條、第二十二條、第二十四條)論述旅游規(guī)劃，對(duì)旅游規(guī)劃高度重視，這是一個(gè)歷史性突破。不過(guò)，認(rèn)真琢磨還是感覺(jué)到，旅游法草案中對(duì)旅游規(guī)劃描述的條目雖然不少，但還是略顯缺乏剛性約束，更多內(nèi)容是對(duì)旅游規(guī)劃提出約束要求，這是必要的，但也需要強(qiáng)化旅游規(guī)劃的法律效力。因此，對(duì)下一步旅游法的修改完善和最終審定，提出以下幾方面建議。
   
一、建議深化對(duì)旅游規(guī)劃重要性、獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)，在下一步審議中，希望對(duì)該章給予保留，并進(jìn)一步強(qiáng)化其獨(dú)立性和剛性約束。一是要更加認(rèn)識(shí)到，旅游規(guī)劃在促進(jìn)旅游業(yè)科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)均衡各種利益主體利益訴求等方面具有基礎(chǔ)性、統(tǒng)籌性、引領(lǐng)性、根本性的作用;二是要認(rèn)識(shí)到旅游規(guī)劃具有獨(dú)特性，是一種獨(dú)立的、其他規(guī)劃類(lèi)型無(wú)法取代的，也不是其他規(guī)劃類(lèi)型的一個(gè)子類(lèi)。旅游規(guī)劃有很強(qiáng)的綜合性、系統(tǒng)性、市場(chǎng)性、專(zhuān)業(yè)性。兼具空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、資源規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃特性。而且，旅游規(guī)劃有跨地域性和跨專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域性。旅游規(guī)劃要同時(shí)規(guī)劃客源地、目的地和中間媒介等系統(tǒng);旅游規(guī)劃?rùn)M跨不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，是城市規(guī)劃、園林景觀規(guī)劃等某個(gè)規(guī)劃領(lǐng)域下無(wú)法涵蓋的，也不是一個(gè)單純的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，因此必須作為一種獨(dú)立的綜合性專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。
   
二、建議對(duì)第二十條略作修改。修改為：(規(guī)劃編制)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府和旅游資源豐富的市級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃，對(duì)重點(diǎn)旅游區(qū)組織編制空間規(guī)劃和控制性或詳細(xì)性規(guī)劃。對(duì)跨行政區(qū)域且不宜分割的資源進(jìn)行旅游利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。(旅游規(guī)劃不僅僅是發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)該還有很強(qiáng)的空間性，為保護(hù)好各類(lèi)旅游資源，還建議應(yīng)該編制各類(lèi)控制性和修建性的詳細(xì)規(guī)劃。)
   
三、第二十一條建議修改為：(規(guī)劃內(nèi)容)旅游發(fā)展規(guī)劃主要包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標(biāo)、旅游資源保護(hù)和利用的要求和措施、旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)重點(diǎn)、旅游服務(wù)質(zhì)量、旅游文化建設(shè)、旅游形象宣傳和市場(chǎng)推廣、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)需求等內(nèi)容。
旅游發(fā)展規(guī)劃可以根據(jù)需要對(duì)旅游活動(dòng)聚集的特定區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目、設(shè)施和功能配套提出專(zhuān)門(mén)要求，編制旅游集聚區(qū)或旅游功能區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃。(對(duì)旅游業(yè)起主導(dǎo)作用和主體功能的特色區(qū)域，或旅游產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展區(qū)域，建議應(yīng)編制區(qū)域旅游規(guī)劃。)
   
四、第二十二條改為：(規(guī)劃銜接)旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制，并與主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃相銜接，與自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護(hù)利用規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃相協(xié)調(diào)。各類(lèi)規(guī)劃也充分考慮旅游發(fā)展需要，將旅游規(guī)劃內(nèi)容納入相關(guān)規(guī)劃，有必要時(shí)根據(jù)旅游規(guī)劃發(fā)展需要，可科學(xué)調(diào)整相關(guān)規(guī)劃。
   
五、第二十三條修改為：(規(guī)劃要求)旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循依法保護(hù)旅游資源的原則，維護(hù)和傳承當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗，維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性，考慮軍事設(shè)施保護(hù)的需要，促進(jìn)資源的節(jié)約集約化利用。對(duì)旅游資源豐富、旅游產(chǎn)業(yè)集中的區(qū)域，規(guī)劃時(shí)要體現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先和主體地位，留足發(fā)展空間。
   
六、第二十四條修改為：(規(guī)劃評(píng)價(jià))各級(jí)政府要和旅游主管部門(mén)組織對(duì)旅游規(guī)劃的審批，并通過(guò)相關(guān)程序增強(qiáng)旅游規(guī)劃的約束性。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織對(duì)本級(jí)政府編制或者批準(zhǔn)的旅游發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，并向社會(huì)公布。
   
七、建議增加一條。第二十五條 (規(guī)劃編制)鼓勵(lì)發(fā)展和規(guī)范旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)單位資質(zhì)認(rèn)定與管理，并探索旅游規(guī)劃人員資質(zhì)認(rèn)定與管理。規(guī)劃承接單位必須具備旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)或者相關(guān)國(guó)家承認(rèn)的資質(zhì)，以規(guī)范旅游規(guī)劃市場(chǎng)。(旅游規(guī)劃已經(jīng)形成一個(gè)新興的行業(yè)，形成了巨大行業(yè)隊(duì)伍，應(yīng)該在法律中給予描述。)
   
“旅游規(guī)劃”作為專(zhuān)門(mén)章節(jié)寫(xiě)入旅游法，這是本次立法起草所確立的“綜合立法”模式的重大成果，其意義在于從國(guó)家法律層面為旅游規(guī)劃開(kāi)立了“戶口”，確立了旅游規(guī)劃作為綜合性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在立項(xiàng)、編制和實(shí)施上的法律依據(jù)，旅游規(guī)劃將因此在各類(lèi)綜合規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃體系中有一席之地，名正言順，這無(wú)疑是旅游規(guī)劃開(kāi)天辟地的一頁(yè)。

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