國土空間規(guī)劃系列改革，旅游規(guī)劃怎么編？

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做好旅游規(guī)劃，指導(dǎo)好旅游業(yè)發(fā)展，是滿足人民群眾對美好生活向往的一項重要工作?！蛾P(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的出臺，意味著整體國土空間的重塑，對旅游規(guī)劃提出了更高要求，提升、完善和改進旅游規(guī)劃的內(nèi)容、理念和方法，做好旅游專項規(guī)劃，既能更好適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展需求，也是對空間規(guī)劃體系的完善。 

如何做好旅游專項規(guī)劃？編制時應(yīng)做出哪些調(diào)整？旅游規(guī)劃是否要先于空間規(guī)劃制定出來？中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲認為，旅游專項規(guī)劃應(yīng)在區(qū)域主導(dǎo)功能劃分時，主動對接、推動國土空間規(guī)劃。旅游規(guī)劃需要重點研究如何結(jié)合空間規(guī)劃一些核心的、技術(shù)性的內(nèi)容，比如會劃“三區(qū)三線”等。旅游規(guī)劃要想在前做在前，掌握主動，能夠給其他規(guī)劃更好的、前置的可能。

旅游規(guī)劃最常出現(xiàn)的困難或問題是，在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)開發(fā)旅游時，所占空間如何與空間規(guī)劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分，但有時是深入腹地的，這就需要旅游規(guī)劃提前做出來。只有提前做了，其他部門在做風(fēng)景名勝區(qū)或自然保護區(qū)規(guī)劃時，才知道有這樣一個問題需要與旅游部門協(xié)調(diào)。這個時候，旅游部門就要通過旅游規(guī)劃講清楚旅游的線路、場所等，雖然深入腹地，但對生態(tài)環(huán)境并沒有造成過多干擾或影響，已經(jīng)采取了足夠的保護措施等，這樣這個旅游規(guī)劃才能立得住。這是很重要的一條。

9月，自然資源部表示，近期要在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域集中推進兩項改革：一是改革規(guī)劃許可和用地審批，推進“多審合一、多證合一”，二是改革國土空間規(guī)劃審查報批制度。（擴展閱讀：自然資源部：集中推進國土空間規(guī)劃領(lǐng)域兩項改革）

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲表示，及時、有效對接國土空間規(guī)劃，對旅游規(guī)劃來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。國土空間規(guī)劃體系有助于規(guī)范旅游規(guī)劃內(nèi)容體系，提升旅游規(guī)劃效率，提高旅游規(guī)劃的可操作性，但也對旅游規(guī)劃提出了全新的要求。 

2、旅游規(guī)劃怎么編？

沈遲表示，編制旅游規(guī)劃，首先應(yīng)該了解旅游業(yè)在當(dāng)?shù)睾暧^發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用，了解本地旅游業(yè)在所在區(qū)域的文化旅游總體發(fā)展格局中的定位。在發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性指導(dǎo)下，旅游規(guī)劃提出實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略在旅游業(yè)上的具體策略。在當(dāng)?shù)匕l(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域旅游總體格局這兩個坐標(biāo)之下，結(jié)合本地各類資源稟賦條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，確定旅游業(yè)目標(biāo)定位和發(fā)展策略。 

《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出國土空間規(guī)劃要提高科學(xué)性，提出了“幾個堅持”，這方面要求同樣適用于旅游規(guī)劃，旅游規(guī)劃首先也需要認識旅游發(fā)展的客觀規(guī)律，保障規(guī)劃的科學(xué)性：

第一是以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律；

第二是結(jié)合實際節(jié)約集約發(fā)展、劃定保護底線發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展；

第三是發(fā)展的同時保護好生態(tài)環(huán)境；

第四是統(tǒng)籌好各行各業(yè)發(fā)展與保護的訴求；

第五是發(fā)揮好各領(lǐng)域?qū)＜易饔?，廣泛開展公眾參與；第六是運用好新的技術(shù)手段，提高規(guī)劃編制水平。 

國家發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)，國土空間規(guī)劃是基礎(chǔ)。旅游規(guī)劃就要在統(tǒng)領(lǐng)的指導(dǎo)下，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，合理配置旅游發(fā)展所需的各類空間資源。遵循國土空間總體規(guī)劃，對旅游空間資源進行配置是一項新的要求。這就需要旅游行業(yè)能夠在國土空間規(guī)劃編制期間就提出旅游業(yè)發(fā)展的空間需求。不同的目標(biāo)有不同的預(yù)設(shè)前提，不同的目標(biāo)又有不同的空間資源配置，而區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、地方公共服務(wù)的提供乃至大的經(jīng)濟社會環(huán)境、居民收入水平和結(jié)構(gòu)、國家相關(guān)政策又對旅游目標(biāo)的實現(xiàn)有著重要影響。 

要編制一個好用適用的旅游規(guī)劃，在空間上與國土空間總體規(guī)劃保持一致，具體內(nèi)容能夠在詳細規(guī)劃中得到落實是規(guī)劃能用、管用的基礎(chǔ)。要做到好用，還需要在既有旅游規(guī)劃的基礎(chǔ)上，研究項目的策劃、資金的籌措、建設(shè)的周期、投資的回報，研究當(dāng)?shù)鼐用竦墨@得感、游客的滿意度、投資商的回報率和風(fēng)險度，研究就業(yè)的帶動、政府的服務(wù)，評估對生態(tài)的干擾和旅游資源利用的合理性?？傊?，對旅游規(guī)劃提出了更加綜合和全面的要求。 

旅游規(guī)劃有實施與監(jiān)督的任務(wù)。旅游發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)，既與旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)，又與旅游發(fā)展的外部環(huán)境相關(guān)，還與旅游經(jīng)營有著密切的聯(lián)系。有時候一個偶發(fā)事件會給地方旅游業(yè)帶來難以估量的影響或損失。青島的“一盤蝦”和雪鄉(xiāng)的“一間房”，都曾給當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)造成很大損失，對旅游品牌的影響也是巨大的。因此，旅游規(guī)劃也不是一成不變的，根據(jù)形勢的發(fā)展，按照程序做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整是難免的，這個調(diào)整要及時反饋到國土空間規(guī)劃的管理部門，以便對國土空間規(guī)劃做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

旅游規(guī)劃要樹立規(guī)劃的權(quán)威意識。再好的規(guī)劃，不認真執(zhí)行、不落實到底，也不會是一個好規(guī)劃。

3、旅游規(guī)劃要想在前做在前

沈遲表示，根據(jù)《若干意見》，國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌所有空間規(guī)劃，是空間規(guī)劃的頂層設(shè)計，專項規(guī)劃都要與其相一致。或者說，專項規(guī)劃適宜空間的內(nèi)容，都需納入這個空間規(guī)劃。但是國土空間規(guī)劃不能代替專項規(guī)劃，所以各行業(yè)的規(guī)劃、包括旅游規(guī)劃，還是要有。

旅游規(guī)劃在規(guī)劃體系里屬于專項規(guī)劃。旅游規(guī)劃有自己的特點，既有計劃性，也有市場性；既有空間，也有項目、投資等，自成系統(tǒng)。旅游規(guī)劃中的旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)、定位、策劃等，是要落實在空間上的，這時候，這個旅游規(guī)劃，就一定要納入空間規(guī)劃系列之中。《若干意見》的出臺，意味著整體國土空間的重塑，因此對旅游規(guī)劃提出了更高要求，旅游規(guī)劃中凡是涉及空間管制、管理的地方，一定要與空間規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相一致。也就是說，旅游專項規(guī)劃，應(yīng)在區(qū)域主導(dǎo)功能劃分時，主動對接、推動國土空間規(guī)劃。

空間規(guī)劃有一些核心的、技術(shù)性的內(nèi)容，比如會劃“三區(qū)三線”等，旅游規(guī)劃需要重點研究如何結(jié)合。旅游規(guī)劃最常出現(xiàn)的困難或問題是，在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)開發(fā)旅游時，所占空間如何與空間規(guī)劃銜接。雖然旅游空間可能只占很小一部分，但有時是深入腹地的，這就需要旅游規(guī)劃提前做出來。只有提前做了，其他部門在做風(fēng)景名勝區(qū)或自然保護區(qū)規(guī)劃時，才知道有這樣一個問題需要與旅游部門協(xié)調(diào)。這個時候，旅游部門就要通過旅游規(guī)劃講清楚旅游的線路、場所等，雖然深入腹地，但對生態(tài)環(huán)境并沒有造成過多干擾或影響，已經(jīng)采取了足夠的保護措施等，這樣這個旅游規(guī)劃才能立得住。這是很重要的一條。

針對旅游規(guī)劃是否要先于空間規(guī)劃制定出來？沈遲表示，不好說哪個規(guī)劃制定在前、哪個規(guī)劃制定在后，但旅游規(guī)劃如果提前做，能夠掌握主動，或者說能夠給其他規(guī)劃更好的、前置的可能。《若干意見》出臺后，全國的國土空間規(guī)劃已經(jīng)開始著手編制，國家級規(guī)劃制定的各項指標(biāo)和管控邊界，要逐步落實到省級和市縣一級的規(guī)劃中。在此過程中，空間規(guī)劃在統(tǒng)籌各類規(guī)劃、比如旅游規(guī)劃時，會對比出哪些違反了空間規(guī)劃的要求，其中哪些是原則性的違反，哪些是有彈性的、還可以協(xié)調(diào)解決的違反。這就是規(guī)劃的銜接。其他規(guī)劃不可能系統(tǒng)地研究旅游規(guī)劃的目標(biāo)、要求等，需要旅游行業(yè)自己想清楚、說明白。如果旅游規(guī)劃沒有做在前，那么空間規(guī)劃做完后，該劃的線、該劃的區(qū)域都劃完了，再銜接就比較麻煩了；如果旅游規(guī)劃做在前，在做空間規(guī)劃時，就會了解到，原來旅游規(guī)劃還有這些要求，在出現(xiàn)沖突時，就按照處理沖突的基本原則處理，如果不是原則性沖突，那雙方協(xié)調(diào)解決。

當(dāng)然，在制定空間規(guī)劃過程中，要吸納原有的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容，但呈現(xiàn)出來的肯定是一個全新的規(guī)劃。在此過程中，如果之前已經(jīng)制定過旅游規(guī)劃，疊加時就可以看出供需矛盾、空間資源配置的需求和效率等。如果空間規(guī)劃判斷某一個專項規(guī)劃是符合要求和規(guī)定的，那么專項規(guī)劃就一定是符合的，不會再出現(xiàn)不一致的情況。

“多規(guī)合一”不是多個規(guī)劃加在一起，哪里出現(xiàn)矛盾或沖突了就調(diào)解一下，重疊的部分各個部門協(xié)調(diào)、空白的部分填滿、然后再拼起來，不是這樣的，而是整個地域進行“雙評價”、劃“三區(qū)三線”。在這個基礎(chǔ)上，既有規(guī)劃還要一層一層疊加，比如旅游規(guī)劃、區(qū)域交通系統(tǒng)、區(qū)域內(nèi)的能源、環(huán)保等其他規(guī)劃，然后再看矛盾沖突是什么。

以前規(guī)劃打架很多，各個部門從自身出發(fā)，在規(guī)劃中提出各種要求，都有各自的道理。但是現(xiàn)在要改變，規(guī)劃不再是部門的規(guī)劃，而是統(tǒng)籌的規(guī)劃。所有的部門的、局部的規(guī)劃，都要服從整體。過去最大的問題就是規(guī)劃不一致，比如某一個項目，根據(jù)某一項規(guī)劃是合法的，就開建了，結(jié)果根據(jù)另一項規(guī)劃是不合法的。以后不允許出現(xiàn)這種情況。

4、《旅游規(guī)劃通則》需要調(diào)整升級

《若干意見》出臺之后，自然資源部牽頭又出臺了許多“新政”，如《土地管理法》修正案、《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》等。沈遲指出，《土地管理法》修正案審議通過，“多證合一、多審合一”改革，以及我們一直在說的《若干意見》出臺，這些之間都是有關(guān)聯(lián)的。《土地管理法》修正案里面，實際上還留了很多伏筆。將來，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等就都沒有了，空間規(guī)劃將真正地一統(tǒng)江湖。

自然資源部近期在國土空間規(guī)劃領(lǐng)域集中推進兩項改革：一是改革規(guī)劃許可和用地審批，推進“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業(yè)和群眾；二是改革國土空間規(guī)劃審查報批制度，這主要是面向地方政府。

根據(jù)這些改革，中央在保留核心審批內(nèi)容，以及加強規(guī)劃實施管理和監(jiān)控的同時，在規(guī)劃編制和審批上，會給地方下放更大的自主權(quán)，地方在重大項目引進、產(chǎn)業(yè)布局和招商引資等方面，可能會有更靈活安排和布局的可能。

按照當(dāng)前的思路，未來在具體指標(biāo)的運用上，地方將有更大的規(guī)劃自主權(quán)。比如工礦城市，在對相關(guān)產(chǎn)業(yè)、工礦用地進行生態(tài)修復(fù)或是復(fù)墾后，是否可以經(jīng)過省一級同意，自主在規(guī)劃中相應(yīng)置換增加建設(shè)用地指標(biāo)，類似的事權(quán)可能下放。

在旅游規(guī)劃中，土地利用方面困難很大，旅游項目用地性質(zhì)不明確性，旅游項目落地存在很大困難。旅游規(guī)劃在國土資源方面的話語權(quán)不夠，導(dǎo)致旅游項目投資在具體實踐當(dāng)中存在很大的不確定性。將來，在投資特別是用地和規(guī)劃的審批上面，最終要走向規(guī)劃許可的路子上去，大幅減少用地規(guī)劃的審批事項，當(dāng)然這要結(jié)合法律修改和規(guī)劃的科學(xué)性進一步增強。

一直以來，旅游規(guī)劃主要以2003年頒布的《旅游規(guī)劃通則》為指導(dǎo)依據(jù)進行編制，而在國土空間規(guī)劃主導(dǎo)的新規(guī)劃發(fā)展形勢下，在文旅融合發(fā)展中，在全域旅游、鄉(xiāng)村振興、旅游扶貧的全新發(fā)展環(huán)境里，《旅游規(guī)劃通則》理應(yīng)進行升級，做出相應(yīng)的調(diào)整或修訂。不僅是旅游行業(yè)，其他行業(yè)也是一樣。只要涉及與國土空間規(guī)劃有矛盾的地方，都要修訂。目前，國土空間規(guī)劃立法正在提速，但時間表還不好說，但這個法律一定會有。相應(yīng)的部門法規(guī)或規(guī)章，等一等再做調(diào)整也可以。

沈遲認為，在國土空間規(guī)劃體系總體框架的指導(dǎo)下，現(xiàn)在就要對旅游規(guī)劃體系進行系統(tǒng)、全面、深入的研究，努力構(gòu)建一個科學(xué)、完善、適用的旅游專項規(guī)劃全新框架，以提高旅游規(guī)劃的整體水平。

綠維文旅根據(jù)中國旅游報等內(nèi)容編輯整理

封圖與配圖來源攝圖網(wǎng)

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