解讀:關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見

 為深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)增效，促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，加快形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，文化和旅游部、國家發(fā)展改革委等17部門日前印發(fā)《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 推進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展

《意見》提出，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，從農(nóng)村實際和旅游市場需求出發(fā)，強化規(guī)劃引領(lǐng)，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游環(huán)境，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，促進鄉(xiāng)村旅游向市場化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，全面提升鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展質(zhì)量和綜合效益,為實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村全面振興作出重要貢獻。

對此，中央民族大學(xué)旅游管理教研室張瑛教授認為，《意見》是對黨的十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步落實。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總體部署，要求鄉(xiāng)村旅游在產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)、治理、生活方面有更多作為。產(chǎn)業(yè)興旺是根本基礎(chǔ)，要通過鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，做大做強鄉(xiāng)村觀光旅游業(yè)、休閑旅游業(yè)、養(yǎng)老旅游業(yè)、鄉(xiāng)土特色旅游產(chǎn)品、創(chuàng)意旅游產(chǎn)品等，吸引更多的資本、技術(shù)和人才到農(nóng)村去；生態(tài)宜居是首要問題，要注重開發(fā)與保護并舉，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，加強農(nóng)村自然生態(tài)和文化生態(tài)環(huán)境的保護，留住青山綠水和田園風(fēng)光；鄉(xiāng)風(fēng)文明是重要舉措，通過發(fā)展旅游保護提升農(nóng)耕文明，保護傳承文化遺產(chǎn)和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，并通過吸收現(xiàn)代文明，進一步提升農(nóng)民的受教育程度、文化素養(yǎng)和精神面貌；治理有效是重要保障，通過鄉(xiāng)村旅游的引領(lǐng)作用，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系；生活富裕是根本要求，就是要通過社區(qū)農(nóng)民對當?shù)芈糜伟l(fā)展的參與，解決就業(yè)和收入，大幅提升生活水平。

《意見》明確，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展要牢固樹立新發(fā)展理念，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局。堅持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展；因地制宜，特色發(fā)展；以農(nóng)為本，多元發(fā)展；豐富內(nèi)涵，品質(zhì)發(fā)展；共建共享，融合發(fā)展。

中科院地理科學(xué)與資源研究所鐘林生研究員認為，良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，而且生態(tài)環(huán)境與鄉(xiāng)村旅游是相輔相成的，因此在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，必須把保護生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置，必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，只有生態(tài)環(huán)境保護好了，鄉(xiāng)村旅游才有可持續(xù)發(fā)展的資源與環(huán)境基礎(chǔ)。同時通過生態(tài)旅游推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的有機統(tǒng)一。

“《意見》非常準確地抓住了當前鄉(xiāng)村旅游存在的一些問題及癥結(jié)，提出因地制宜、特色發(fā)展。從農(nóng)家樂到田園綜合體，鄉(xiāng)村旅游取得喜人成績的同時，也存在鄉(xiāng)村文化流逝、千村一面等問題，影響了可持續(xù)發(fā)展。《意見》指明了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)提檔升級的方向，真正把農(nóng)民勞動生活、鄉(xiāng)村風(fēng)情風(fēng)貌、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色體現(xiàn)出來，把鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)打造成農(nóng)民就業(yè)增收、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新增長極。”北京大學(xué)戰(zhàn)略研究所副所長竇文章教授說。

南開大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院黨委書記徐虹教授表示，鄉(xiāng)村旅游要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須在品質(zhì)提升和內(nèi)涵發(fā)展上下功夫，這不僅是市場消費升級發(fā)展的需要，也是鄉(xiāng)村重構(gòu)和鄉(xiāng)村振興中必須突破的問題。要把鄉(xiāng)村從單一生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)、生活、生態(tài)、生命等“四生和諧”的美好家園，缺乏傳統(tǒng)文化的滋養(yǎng)和現(xiàn)代文化的表現(xiàn)都不足以實現(xiàn)人們對美好生活的追求目標，因此鄉(xiāng)村要在創(chuàng)意化發(fā)展、品牌化運營和產(chǎn)業(yè)融合化、環(huán)境優(yōu)美化等方面綜合發(fā)力，形成系統(tǒng)化振興格局，才能讓鄉(xiāng)村農(nóng)民精神面貌改觀，讓鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化有傳承和活化的人文基礎(chǔ)。

“鄉(xiāng)村旅游的更好發(fā)展，需要與鄉(xiāng)村振興中的相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，惟有如此，鄉(xiāng)村旅游才能持續(xù)獲得發(fā)展動力，并最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游的綜合帶動作用。要實現(xiàn)融合發(fā)展，一是要因地制宜，探索適合的產(chǎn)業(yè)融合模式與路徑；二是要敢于創(chuàng)新，建立產(chǎn)業(yè)融合的保障機制；三是要加大投入并動員全社會力量予以支持，特別是增強相關(guān)產(chǎn)業(yè)對旅游業(yè)的認知。”鐘林生說。

《意見》提出鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的主要目標是，到2022年，旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進一步完善，鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量和水平全面提升，扶貧富民作用更加凸顯，基本形成布局合理、類型多樣、功能完善、特色突出的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展格局。

對此，上海財經(jīng)大學(xué)旅游管理系主任何建民教授分析，世界旅游目的地發(fā)展的普遍規(guī)律就是加強基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)，再匹配當?shù)鬲毺氐穆糜挝?。因此，旅游基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的進一步完善，是全面提升鄉(xiāng)村旅游服務(wù)質(zhì)量和水平的前提，在當前顯得尤其重要。同時，旅游基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施具有居民和游客可共享的特點，因此，這也是促進鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與城市均等化的重要方面。而從中國旅游業(yè)40年的發(fā)展實踐來看，鄉(xiāng)村旅游對于扶貧富民的作用是非常明顯的，應(yīng)該朝著這一目標繼續(xù)前進。

增加政策供給 形成鄉(xiāng)村旅游推進合力

在“加強規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化區(qū)域布局”方面，《意見》提出，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游區(qū)域整體布局，促進鄉(xiāng)村旅游區(qū)域協(xié)同發(fā)展，制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃。

對此，中國社科院旅游研究中心學(xué)術(shù)顧問、北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院劉德謙教授認為：“從國家發(fā)展的現(xiàn)狀和本地的實情出發(fā)進行多角度的考量，以期形成地方發(fā)展的‘多規(guī)合一’的規(guī)劃，實在是必須的。也只有這樣，各個地區(qū)才能夠?qū)⒆约亨l(xiāng)村旅游的發(fā)展作為重要內(nèi)容納入到地方經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等相關(guān)規(guī)劃中，從而使得鄉(xiāng)村旅游能夠成為地區(qū)整體發(fā)展中的一個十分重要的組成部分，以推動鄉(xiāng)村旅游能夠在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中得到很好的發(fā)展與提升。”

對于規(guī)劃引領(lǐng)，中國科學(xué)院旅游研究中心總規(guī)劃師寧志中也提出了自己的看法，他說，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，鄉(xiāng)村旅游的市場規(guī)模將持續(xù)擴大。我國大約70%的旅游資源分布在鄉(xiāng)村，特別是一些“老少邊窮”地區(qū)，旅游資源豐富，但開發(fā)率較低，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)潛力巨大。以資源和市場為導(dǎo)向，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游區(qū)域布局，將鄉(xiāng)村旅游納入?yún)^(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，促進鄉(xiāng)村旅游規(guī)模化、集群化發(fā)展，對于區(qū)域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有重要意義。
在“完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)”方面，《意見》提出，提升鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施，完善鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系。

對此，北京大學(xué)戰(zhàn)略研究所副所長竇文章教授認為，該措施有力于優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。一方面，通過提升鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施，不但能夠有效改善旅游接待服務(wù)環(huán)境，也能夠有效提升農(nóng)民的生活環(huán)境；另一方面，通過完善鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系，不但能夠為游客提供便利的旅游服務(wù)，同時也能夠帶動鄉(xiāng)村相應(yīng)公共服務(wù)體系的建設(shè)。

北京第二外國語學(xué)院旅游管理學(xué)院唐承財副教授分析到，完善鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施有助于改善鄉(xiāng)村旅游市場環(huán)境，營造良好的招商引資環(huán)境，形成多主體參與鄉(xiāng)村旅游的模式，帶動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展活力。從硬環(huán)境和軟環(huán)境兩方面提升鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系，有利于給游客提供更加便利、舒適的旅游公共環(huán)境，提升游客滿意度，為鄉(xiāng)村旅游的持續(xù)發(fā)展營造良好的市場形象。

在“豐富文化內(nèi)涵，提升產(chǎn)品品質(zhì)”方面，《意見》提出，突出鄉(xiāng)村旅游文化特色，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品類型，提高鄉(xiāng)村旅游服務(wù)管理水平。

對此，寧志中說，鄉(xiāng)村旅游應(yīng)堅持文化與旅游的融合發(fā)展，依托鄉(xiāng)村地區(qū)獨特的歷史、習(xí)俗、傳統(tǒng)技藝、節(jié)慶活動等鄉(xiāng)土文化資源，豐富鄉(xiāng)村旅游的文化內(nèi)涵；堅持農(nóng)業(yè)與旅游的融合發(fā)展，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源，豐富鄉(xiāng)村旅游的內(nèi)容，提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的附加值；堅持生態(tài)與旅游的融合發(fā)展，大力開發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品。

唐承財也提出，鄉(xiāng)村文化是鄉(xiāng)村旅游的靈魂，通過鄉(xiāng)村文化資源有機融入鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開發(fā)，可以開發(fā)鄉(xiāng)愁旅游產(chǎn)品，有助于增強鄉(xiāng)村文化旅游的體驗性，推動鄉(xiāng)村地域文化的保護與傳承，豐富鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品體系，推動鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級；通過制定完善服務(wù)規(guī)范和標準，可以有效提高鄉(xiāng)村旅游服務(wù)管理水平，提升鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的內(nèi)涵與品質(zhì)。

在“創(chuàng)建旅游品牌，加大市場營銷”方面，《意見》提出培育構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游品牌體系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游營銷模式。

對此，中國旅游研究院吳麗云副研究員分析認為，鄉(xiāng)村旅游品牌體系的建立，是各地構(gòu)建本地鄉(xiāng)村旅游競爭力的核心所在，將獨有產(chǎn)品品牌化才能在游客心中立下“非他不可”的印象，構(gòu)筑起一地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的競爭實力，保證鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可持續(xù)性。當然，品牌的建立也需要與時俱進，需要根據(jù)市場需求的變化不斷豐富品牌內(nèi)涵。鄉(xiāng)村旅游的營銷需要針對當下以年輕人為主體的市場消費特征，才能將優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品信息送達目標顧客。

竇文章提出，我國鄉(xiāng)村旅游的品牌推廣、市場營銷與產(chǎn)品存在一定的脫節(jié)問題，往往通過舉辦簡單的旅游節(jié)來進行促銷。此次出臺的措施提到要培育鄉(xiāng)村旅游品牌體系，就是要與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品體系相對應(yīng)，以品牌運營的角度提升鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的品牌價值，彰顯產(chǎn)品活力；通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游營銷模式，配套更具市場針對性、策略性的營銷體系，可以拓展更為多元的旅游客源市場結(jié)構(gòu)。

在“注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅”方面，《意見》提出，探索推廣發(fā)展模式，完善利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民更好分享旅游發(fā)展紅利。

對此，“只有讓農(nóng)民參與其中，并通過鄉(xiāng)村旅游發(fā)展從中受益，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展才最有價值和意義。”吳麗云說，多方參與的模式，可以將不同利益主體融于一體，有效發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特長，從而實現(xiàn)資源的最優(yōu)化利用，鄉(xiāng)村旅游效益的最大化發(fā)揮，最終實現(xiàn)農(nóng)民致富，投資者獲得合理回報，鄉(xiāng)村環(huán)境持續(xù)美化的共贏格局。

劉德謙說:“《意見》中，最讓我關(guān)注的措施是‘注重農(nóng)民受益，助力脫貧攻堅’。尤其是《意見》中提出的推動本地村民與旅游者對環(huán)境與服務(wù)的共享。也正因為如此，旅游的發(fā)展才能夠惠及更多的鄉(xiāng)村居民，更好地得到本地居民的理解和支持，從而保證鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。”

強化要素保障 為鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展護航

為深入貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，推動鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)增效，促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展，加快形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，日前，文化和旅游部、國家發(fā)展改革委等17部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。

鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)的重要組成部分，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要力量，在加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、貧困地區(qū)脫貧攻堅等方面發(fā)揮著重要作用?！兑庖姟吩谡腺Y金資源、強化要素保障方面，明確了四方面內(nèi)容，即完善財政投入機制，加大中央基建投資向鄉(xiāng)村旅游項目傾斜；加強用地保障，各地將鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計劃；加強金融支持，鼓勵金融機構(gòu)為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供信貸支持，扶持鄉(xiāng)村旅游龍頭企業(yè)發(fā)展；加強人才隊伍建設(shè)，將鄉(xiāng)村旅游納入各級鄉(xiāng)村振興干部培訓(xùn)計劃，加強對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的專題培訓(xùn)。

對此，中國旅游研究院產(chǎn)業(yè)所吳麗云副研究員認為，強化要素保障提出的四條內(nèi)容是針對當前制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的根本性因素提出的，屬于對癥下藥。“內(nèi)容的提出有利于真正解決制約鄉(xiāng)村旅游快速優(yōu)質(zhì)發(fā)展的問題，推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，并借助鄉(xiāng)村旅游的帶動作用，實現(xiàn)農(nóng)民增收，貧困戶脫貧，早日實現(xiàn)到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧的戰(zhàn)略目標。”

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院李柏文教授也認為，強化鄉(xiāng)村旅游要素保障對鄉(xiāng)村振興具有重大的意義。“長期以來，資金、土地、人才、知識等要素發(fā)展不足、不充分，是制約我國鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的主要原因，城鄉(xiāng)要素對流機制未形成，此次《意見》針對瓶頸問題，重在補短板，鄉(xiāng)村旅游將成為生產(chǎn)要素集聚流動的平臺，將成為鄉(xiāng)村振興的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮示范和帶動效應(yīng)，形成一種重要的城鄉(xiāng)要素交換與流動的機制，從而為推動鄉(xiāng)村振興提供產(chǎn)業(yè)動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展，造福億萬百姓。”

“資金、土地、人力是任何經(jīng)濟活動開展三個必要的核心要素，對于鄉(xiāng)村旅游尤其如此。”北京第二外國語學(xué)院旅游管理學(xué)院馮凌副教授分析認為，由于鄉(xiāng)村旅游資源相對分布零散，需要較大的投資進行整合和提升開發(fā)，在“最嚴格的土地管理制度”下需要一定的土地利用彈性指標配套服務(wù)設(shè)施，需要一批有情懷、有能力、有經(jīng)驗的投資人下鄉(xiāng)進行示范性開發(fā)，從而帶動當?shù)乩习傩詹粩嗵岣呓ㄔO(shè)經(jīng)營和管理服務(wù)水平。

面對現(xiàn)存難點，吳麗云分析主要有兩方面，一方面是土地使用中的規(guī)劃銜接，“多規(guī)合一”并未在各地有效實現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與土地利用規(guī)劃如何實現(xiàn)有效對接還有一定難度；另一方面是金融支持，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中很多貸款規(guī)模小，盈利存在不確定性，與金融機構(gòu)防范化解金融風(fēng)險存在沖突，如何有效銜接也有難度。李柏文認為，培養(yǎng)一批扎根鄉(xiāng)村的旅游人也非常關(guān)鍵，因為他們既是人才更是主人。

為更好地讓《意見》保障要素落實到位，馮凌提出三點建議，一是多部門合作，切實將脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的資金向鄉(xiāng)村旅游開發(fā)建設(shè)傾斜，在農(nóng)、林、水利、交通等設(shè)施建設(shè)中預(yù)置旅游服務(wù)功能；政府性金融部門如各地農(nóng)行、農(nóng)商行、信用社要針對性設(shè)計農(nóng)民能貸、好貸的金融產(chǎn)品。二是地方要將鄉(xiāng)村旅游項目建設(shè)用地納入規(guī)劃和計劃，允許利用村集體建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施配套用地、“四荒地”和農(nóng)民自有宅基地建設(shè)鄉(xiāng)村旅游項目。三是開展旅游培訓(xùn)送教下鄉(xiāng)活動，號召旅游院校、規(guī)劃機構(gòu)、民間組織和熱心的專業(yè)人士下鄉(xiāng)，為基層旅游部門和鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者送教上門。

此外，李柏文認為，“在財政投入方面如果能形成立法，則引導(dǎo)效果將非常巨大”。在他看來，土地利用方面，要積極探索生態(tài)紅線的新劃法，處理好生態(tài)保護與發(fā)展的關(guān)系，倡導(dǎo)就地城鎮(zhèn)化，適度城鎮(zhèn)化，要去地產(chǎn)化和城市化；在金融方面，要充分利用旅游流量的優(yōu)勢，激發(fā)鄉(xiāng)村旅游消費，提高旅游投資回報率；在人才培養(yǎng)方面，合理引進管理、運營、技術(shù)、市場等短缺人才，可借鑒深圳大鵬區(qū)開辦社區(qū)旅游學(xué)校的經(jīng)驗，形成鄉(xiāng)村旅游的培養(yǎng)基地。

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