我國鄉(xiāng)村土地改革政策解析

 農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟的基礎，土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟制度的根基。農(nóng)村土地制度的變遷與發(fā)展，不僅關系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效推進，還對整個社會經(jīng)濟的發(fā)展具有舉足輕重的作用。近幾年，我國農(nóng)村土地改革從土地確權，到經(jīng)營權流轉，再到所有權、承包權、經(jīng)營權的三權分置，以及“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”的三塊地改革實踐，在發(fā)展中取得了矚目的成效。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村土地制度改革為“三農(nóng)”問題的解決提供了基礎保障。

近年來，隨著鄉(xiāng)村建設的推進，國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、智慧農(nóng)業(yè)、土地政策、扶貧攻堅、農(nóng)業(yè)旅游、金融支持等多方面都發(fā)布了一系列政策。而土地政策是持續(xù)性最強，對鄉(xiāng)村改革影響最大的基礎性政策?？梢哉f，一切鄉(xiāng)村發(fā)展路徑都離不開土地政策的支持，土地政策的改革將加快鄉(xiāng)村振興的步伐。

農(nóng)村土地改革要堅守三條底線，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。目前，土地改革的重要內(nèi)容主要包括四個方面：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權改革、農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)村土地征收制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設制度改革。

我國鄉(xiāng)村土地制度改革的四個重要方向

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權改革：嚴格保護農(nóng)戶承包權，加快放活土地經(jīng)營權

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權改革的基礎是土地確權，2011年國土資源部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關于農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》，首次從國家層面提出土地確權。2014年，我國開始為承包地確權頒證，截至2016年底，農(nóng)村已經(jīng)有82%的土地面積完成確權，并計劃于2018年全面完成農(nóng)村土地確權。

在農(nóng)村土地確權基礎上，中共中央辦公廳國務院辦公廳于2016年10月印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，明確農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權的三權分置格局。指出承包農(nóng)戶有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，有權依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權設定抵押、自愿有償退出承包地。

農(nóng)村土地三權分置格局

農(nóng)村土地確權與所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置格局的確定為鄉(xiāng)村土地改革奠定了基礎，為閑置宅基地流轉使用、集體經(jīng)營性建設用地入市等重要改革方向掃清了障礙。黨的十九大報告進一步明確“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這必將帶來農(nóng)村土地規(guī)模化流轉，使土地流轉進入新時代。

2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議，對農(nóng)村土地制度改革提出了新要求。會議指出，要堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系，壯大集體經(jīng)濟，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制，確保集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益。會議強調(diào)，落實農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，完善承包地“三權分置”制度，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。

二、農(nóng)村宅基地制度改革：保障農(nóng)戶宅基地用益物權

2014年《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發(fā)布，標志著我國“三塊地改革”正式進入試點階段。在宅基地制度改革方面，文件明確提出探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式;對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用;探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉讓宅基地。并明確兼顧不同發(fā)展階段和模式的試點選擇原則。2015年國土資源部批準了15個縣(市)作為農(nóng)村宅基地制度改革試點，推行集體土地的改革方案。

此后，農(nóng)村宅基地改革不斷加速，這些政策在保障農(nóng)戶宅基地用益物權的基礎上，加速了農(nóng)村宅基地的改革進程。2016年中央一號文件提出要加快推進農(nóng)村宅基地使用權確權登記頒證工作。2017年中央一號文件提出，全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

2017年是宅基地改革快速推進的一年，宅基地試點從15個擴大到33個;2017年8月住房城鄉(xiāng)建設部《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》印發(fā)，啟動租賃住房試點，并確定了13個改革試點城市。同年11月，十九屆中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《關于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》，強調(diào)在已經(jīng)試點的33個縣基礎上，再次拓展宅基地改革試點范圍。并針對宅基地改革中存在的問題，提出不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不得以退出宅基地使用權作為農(nóng)民進城落戶的條件的新要求。

首批13個租賃住房試點城市

從2015年開始的宅基地改革試點主要從三方面探索了農(nóng)村宅基地管理的新路徑。

宅基地改革試點的主要內(nèi)容

退出的宅基地可整理支持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，2017年一號文件強調(diào)，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。各地開始嘗試使用退出的宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。

超標的宅基地可授權有償使用，如寧夏回族自治區(qū)平羅縣，在按照一戶一宅、面積法定原則進行確權登記基礎上，對超占面積農(nóng)戶一次性收取有償使用費。截至2017年1月，全縣共收繳有償使用費787.46萬元。

確權的宅基地可與房屋一同申請貸款，如青海省湟源縣，通過搭建農(nóng)村住房財產(chǎn)權(含宅基地)抵押貸款擔保平臺，為抵押農(nóng)戶提供“以獎代補”的惠農(nóng)貸款擔保，助力鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。馬場臺村11戶通過宅基地抵押共貸款42萬元，目前已經(jīng)實現(xiàn)每年1萬到6萬不等的純收入。

三、農(nóng)村土地征收制度改革：全方位保障農(nóng)民征地后的利益

黨的十八屆三中全會增加了被征地農(nóng)民的補償辦法，并在此后發(fā)布的農(nóng)村政策中，不斷明確政策方向與具體措施。在農(nóng)民安置方面。相關政策強調(diào)，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還需對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓、保障被征收農(nóng)民的城鎮(zhèn)社會保障，同時有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等方式安置失地農(nóng)民。在征收辦法方面，強調(diào)制定縮小征地范圍的辦法。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

土地征收制度改革中的農(nóng)民安置與征收辦法

2016年發(fā)布的《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》中強調(diào)推進農(nóng)村土地征收改革試點工作;2017年2月，《中共中央國務院關于加強保護和改進占補平衡的意見》出臺，強調(diào)對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區(qū)補充耕地利益調(diào)節(jié);同年12月，國土資源部副部長曹衛(wèi)星表示，國土部將進一步深化征地制度改革，切實維護農(nóng)民土地權益。總之，農(nóng)村土地征收制度改革的相關政策以全方位保障農(nóng)民征地后的利益為前提。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革：建立入市制度

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度的改革是近年來鄉(xiāng)村建設的基礎與條件。2014年的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出了集體土地入市的大方向。政策強調(diào)，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能;明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍和途徑，適當提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益;建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。同年印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中指出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2016年5月，中國銀監(jiān)會、國土資源部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，規(guī)范推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款工作，規(guī)定在堅持土地公有制性質(zhì)不變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損的前提下，開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款工作，落實農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。

2017年中央一號文件，再次強調(diào)集體經(jīng)營性建設用地入市的土地改革方向，明確推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權利。2018年一號文件指出，加快推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，為今后一段時間農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地制度改革指明了重點方向。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地改革在全國的試點工作主要在三方面進行了嘗試與突破。一是土地抵押融資，在集體經(jīng)營性建設用地與國有土地“同權同價”的總原則下，集體經(jīng)營性建設用地擁有抵押貸款權，可以通過土地抵押進行融資。如北京市大興區(qū)把土地入市后的“未來收益”作為抵押，推出村鎮(zhèn)(環(huán)境)整治建設貸款、小城鎮(zhèn)建設基金等金融服務，為大興區(qū)相關項目建設提供了啟動資金。二是分散零星土地調(diào)整集中入市，由于土地分布不均，碎片化嚴重，試點縣多采用土地統(tǒng)籌，集中入市的方式。如四川省郫縣將集體建設用地指標在扣除集中居住區(qū)建設使用指標和新增有效耕地后，節(jié)余產(chǎn)業(yè)發(fā)展預留區(qū)在符合規(guī)劃的前提下就地入市，成功將零星分散的集體經(jīng)營性建設用地調(diào)整集中入市。三是建立土地收益調(diào)節(jié)機制。土地改革的一個重要目的就是增加農(nóng)民收入，支持農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，因此，幾乎所有的集體經(jīng)營性建設用地設點縣(區(qū))都設計了收益調(diào)節(jié)機制。如大興區(qū)通過制定“增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法”，調(diào)節(jié)收益分配，在保證農(nóng)村基礎建設資金基礎上，使企業(yè)、村集體、農(nóng)民都受益;浙江省德清則不直接分配入市收益，而是將資源性資產(chǎn)轉變?yōu)榻?jīng)營性資產(chǎn)，以折股量化的形式用于壯大集體經(jīng)濟，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2018年是農(nóng)村土地制度改革的收官之年，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點將繼續(xù)增加，相關政策和要求備受矚目。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下，國家將加快推進農(nóng)村土地流轉，處理好流轉過程中土地與農(nóng)民的關系，保障農(nóng)民權益，帶動農(nóng)民增收，采取靈活多變的形式高效利用集體資產(chǎn)，通過農(nóng)業(yè)供給側結構性改革推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，從而實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。

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