文化和旅游部：解讀《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》

 經(jīng)國務(wù)院同意，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》發(fā)布。(擴(kuò)展閱讀：全域旅游40條：圖解國務(wù)院新政8大任務(wù)4大亮點)。日前，就《指導(dǎo)意見》的意義背景、謀篇布局、總體要求、部署安排等問題，文化和旅游部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行了權(quán)威解讀。

國務(wù)院批準(zhǔn)國辦發(fā)布《指導(dǎo)意見》的主要目的和意義是什么?

負(fù)責(zé)人解讀：2016年年初，原國家旅游局在全國旅游工作會議上提出發(fā)展全域旅游的基本思路，引起行業(yè)內(nèi)和社會各方面的關(guān)注和重視。習(xí)近平總書記高度重視全域旅游發(fā)展。2017年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中明確提出，“大力發(fā)展鄉(xiāng)村、休閑、全域旅游。”在今年政府工作報告中，李克強(qiáng)總理明確提出要“創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)”。經(jīng)過兩年來的理論和實踐探索，行業(yè)內(nèi)外對全域旅游的發(fā)展理念和模式形成了一致認(rèn)識。

研究制定和發(fā)布實施《指導(dǎo)意見》的主要目的和意義，在該文件的導(dǎo)言中有很好的概括解釋：“旅游是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)和滿足人民美好生活需要的有效手段，是提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)。近年來，我國旅游經(jīng)濟(jì)快速增長，產(chǎn)業(yè)格局日趨完善，市場規(guī)模品質(zhì)同步提升，旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。但是，隨著大眾旅游時代的到來，我國旅游有效供給不足、市場秩序不規(guī)范、體制機(jī)制不完善等問題日益凸顯。發(fā)展全域旅游，將一定區(qū)域作為完整旅游目的地，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃布局、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、加強(qiáng)綜合管理、實施系統(tǒng)營銷，有利于不斷提升旅游業(yè)現(xiàn)代化、集約化、品質(zhì)化、國際化水平，有利于更好滿足旅游消費需求。”因此，為指導(dǎo)各地促進(jìn)全域旅游發(fā)展，制定《指導(dǎo)意見》。

《指導(dǎo)意見》的有關(guān)背景情況?

負(fù)責(zé)人解讀：中國旅游發(fā)展經(jīng)過改革開放以來40年的發(fā)展，從小到大，成績斐然，舉世矚目。這期間，中國旅游的發(fā)展路徑基本上是以建設(shè)景區(qū)、景點、賓館、飯店為主，稱為“景點旅游發(fā)展模式”。這種模式催生了中國現(xiàn)代旅游發(fā)展的初級階段，并呈現(xiàn)了排浪式和井噴般發(fā)展局面。但是，旅游業(yè)發(fā)展到今天，已經(jīng)到了全民旅游和個人游、自駕游為主的大眾旅游時代，旅游消費不斷升級，傳統(tǒng)的以抓點方式為特征的景點旅游模式，已不能滿足現(xiàn)代大旅游發(fā)展的需要。人民日益增長的美好生活需要和旅游業(yè)綜合管理滯后、產(chǎn)品有效供給不足等問題，要求我們創(chuàng)新發(fā)展理念，深入推進(jìn)旅游綜合改革，全面優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)旅游業(yè)從單一景點景區(qū)建設(shè)管理向綜合目的地服務(wù)轉(zhuǎn)變，從門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從粗放低效方式向精細(xì)高效方式轉(zhuǎn)變，從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”轉(zhuǎn)變，從企業(yè)單打獨享向社會共建共享轉(zhuǎn)變，從景區(qū)內(nèi)建設(shè)管理向全域全面建設(shè)管理轉(zhuǎn)變，從部門行為向政府統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變，走全域旅游發(fā)展的新道路。

為此，在2016年全國旅游工作會議上進(jìn)行動員部署后，經(jīng)過地方推薦和集中篩選，原國家旅游局確定了500多個全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，包括7個省級、近百個市級和400個縣級行政區(qū)域，并于2016年5月、9月和2017年6月分別在浙江湖州、寧夏中衛(wèi)、陜西西安召開了3次全域旅游推進(jìn)大會，制定發(fā)布了《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》，持續(xù)深入推進(jìn)全域旅游發(fā)展。

《指導(dǎo)意見》是怎樣研究制定出來的?

負(fù)責(zé)人解讀：《指導(dǎo)意見》按照深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，推進(jìn)旅游業(yè)深入實施新發(fā)展理念，以全域旅游為抓手，促進(jìn)旅游業(yè)改革創(chuàng)新和健康發(fā)展的工作思路，在各有關(guān)部門共同支持下研究制定的。

去年年初，為貫徹落實《政府工作報告》相關(guān)要求，強(qiáng)化對全域旅游發(fā)展的支持與保障，我們在研究制定《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》的同時，即著手開展《指導(dǎo)意見》起草的調(diào)查研究、意見收集等工作。經(jīng)深入調(diào)查研究、多次研討論證，先后兩次征求中央國家機(jī)關(guān)40個部門的意見，并印發(fā)各省級旅游部門討論和征求意見。今年1月31日，國務(wù)院旅游部際聯(lián)席會議專題審議了《指導(dǎo)意見》。修改并會簽39個部門后，將文件正式呈報國務(wù)院審定同意，由國務(wù)院辦公廳發(fā)布執(zhí)行。

《指導(dǎo)意見》是如何謀篇布局的?

負(fù)責(zé)人解讀：《指導(dǎo)意見》除導(dǎo)言和結(jié)語，主體包括9個部分，共41條，按內(nèi)容分為3個板塊。第1部分總體要求構(gòu)成第一板塊，具體包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)。第2至第8部分構(gòu)成第二板塊，是文件的主體，依次就全域旅游中的產(chǎn)品供給、服務(wù)提升、基礎(chǔ)配套和公共服務(wù)、綠色發(fā)展和共享發(fā)展、系統(tǒng)營銷、規(guī)劃指導(dǎo)、體制機(jī)制創(chuàng)新提出要求，明確目標(biāo)、任務(wù)和對策措施。第9部分為第三板塊，內(nèi)容是政策支持，重點為創(chuàng)新旅游投融資機(jī)制、加大財政金融和用海用地政策支持力度。整體上與其他文件寫法和篇章布局相同，但考慮到全域旅游是旅游發(fā)展理念、模式、方法、途徑等方面的創(chuàng)新，指導(dǎo)和促進(jìn)其發(fā)展主要是明確目標(biāo)、任務(wù)、途徑等要求，因此，文件第二板塊分七章來布局，而第一和第三板塊則只含一章并分條寫。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，全域旅游發(fā)展的總體要求是什么?

負(fù)責(zé)人解讀：促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)思想，是全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展需要，加快旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力推進(jìn)旅游業(yè)從門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，從粗放低效方式向精細(xì)高效方式轉(zhuǎn)變，從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”轉(zhuǎn)變，從企業(yè)單打獨享向社會共建共享轉(zhuǎn)變，從景區(qū)內(nèi)部治保向全面依法治理轉(zhuǎn)變，從部門行為向政府統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變，從單一景點景區(qū)建設(shè)管理向綜合目的地服務(wù)轉(zhuǎn)變。全域旅游發(fā)展要堅持三項基本原則，分別為“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，融合發(fā)展”“因地制宜，綠色發(fā)展”和“改革創(chuàng)新，示范引領(lǐng)”。全域旅游發(fā)展的主要目標(biāo)包括四個方面，可以概括為“四化”，即旅游發(fā)展全域化、旅游供給品質(zhì)化、旅游治理規(guī)范化和旅游效益最大化。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加旅游產(chǎn)品的有效供給，是發(fā)展全域旅游、不斷更好滿足人民日益增長的美好生活需要的主要途徑，《指導(dǎo)意見》就此做出了什么樣的部署安排?

負(fù)責(zé)人解讀：《指導(dǎo)意見》將增加旅游產(chǎn)品有效供給作為全域旅游發(fā)展的首要任務(wù)進(jìn)行部署安排，條目篇幅也是各部分中最多的。其主要內(nèi)容和精神，就是要走“旅游+”“+旅游”的整合資源、融合發(fā)展道路，持續(xù)不斷地增加旅游產(chǎn)品供給，加強(qiáng)旅游產(chǎn)品品質(zhì)建設(shè)和供給主體建設(shè)。關(guān)于融合發(fā)展，《指導(dǎo)意見》分別從旅游與4個主要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的融合來謀篇布局：一是與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和商貿(mào)業(yè)(“城工貿(mào)”)融合;二是與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利(“農(nóng)林水”)融合;三是與交通、環(huán)保、國土、海洋、氣象(基礎(chǔ)和資源)融合;四是與科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育(“科教文衛(wèi)體”)融合。

《指導(dǎo)意見》為什么要將旅游公共服務(wù)從旅游服務(wù)中獨立出來?

負(fù)責(zé)人解讀：一般來說，滿足消費需要，產(chǎn)品及設(shè)施設(shè)備是硬手段、硬條件，服務(wù)是軟手段。但對旅游這種以體驗為主的享受型消費方式，從整體看，產(chǎn)品及設(shè)施設(shè)備往往只是基礎(chǔ)性的，服務(wù)更為重要。同樣的產(chǎn)品和基礎(chǔ)配套，不同的接待服務(wù)、組織管理、銷售結(jié)算方式，效果就完全不同。就我國旅游而言，經(jīng)過改革開放以來40年的發(fā)展，基本服務(wù)總體有保證，但提升空間非常大，仍需堅持不懈地改進(jìn)和提升。全域旅游條件下，旅游消費往往超出旅游行業(yè)提供的基本接待服務(wù)，同時對環(huán)境氛圍、綜合保障、大的基礎(chǔ)配套等要求又越來越高。因此，發(fā)展全域旅游，必須抓緊補(bǔ)齊公共服務(wù)不足這塊短板，廁所只是其中一個直觀、典型代表，交通接駁和服務(wù)的人性化、旅游信息服務(wù)的廣覆蓋和全覆蓋、旅游安全保障和緊急救援服務(wù)、旅游權(quán)益保障和權(quán)利救濟(jì)、旅游消費環(huán)境改進(jìn)優(yōu)化等，也都是短板。因此，發(fā)展全域旅游，不僅要突出抓好旅游服務(wù)，更要突出補(bǔ)齊公共服務(wù)不足這塊“短板”。

政府主導(dǎo)是我國很多地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，在全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建中也突出強(qiáng)調(diào)旅游組織管理和綜合治理體制機(jī)制創(chuàng)新。《指導(dǎo)意見》將體制機(jī)制創(chuàng)新與規(guī)劃指導(dǎo)、人力資源等一起作為保障性任務(wù)，是如何考慮的?

負(fù)責(zé)人解讀：政府主導(dǎo)確實是旅游業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，政府對旅游的組織領(lǐng)導(dǎo)、各部門對旅游工作的支持配合和旅游監(jiān)督管理是旅游業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展的客觀需要，在全域旅游發(fā)展中更為重要。按照讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府功能作用的基本要求，全域旅游發(fā)展必須繼續(xù)堅持政府主導(dǎo)、市場主體、各方參與、社會支持等原則，根據(jù)各層級、各地區(qū)全域旅游發(fā)展的需要，不斷進(jìn)行旅游組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理、綜合保障等體制機(jī)制改革創(chuàng)新。

《指導(dǎo)意見》將怎樣貫徹落實?

負(fù)責(zé)人解讀：文化和旅游部將按照《指導(dǎo)意見》的部署和要求，盡快做好任務(wù)分工落實，同時組織開展行業(yè)、社會和網(wǎng)絡(luò)的宣傳解讀，分層分類舉辦宣貫培訓(xùn)班，引導(dǎo)行業(yè)和社會準(zhǔn)確、系統(tǒng)、全面理解把握《指導(dǎo)意見》的內(nèi)容要求和精神實質(zhì)。近期和今后，文化和旅游部將按照2018年政府工作報告和《指導(dǎo)意見》的要求，重點抓好全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建和全域旅游發(fā)展的協(xié)調(diào)推進(jìn)、考核評價工作，并向國務(wù)院報告。

《指導(dǎo)意見》將發(fā)揮的重大作用和全域旅游發(fā)展前景進(jìn)行展望?

負(fù)責(zé)人解讀：全域旅游是順應(yīng)新時代我國人民美好旅游生活需要而產(chǎn)生的旅游發(fā)展理念和模式，必將隨著人民美好生活水平不斷提高而持續(xù)深入發(fā)展，成為我國旅游發(fā)展普遍適用的理念和模式。《指導(dǎo)意見》是國務(wù)院辦公廳代表中央政府對促進(jìn)全域旅游發(fā)展所進(jìn)行的系統(tǒng)、全面部署，具有極大的權(quán)威性和很強(qiáng)的指導(dǎo)性，也是對全域旅游發(fā)展道路的充分肯定和思想動員，必將對我國全域旅游發(fā)展發(fā)揮重大推動作用。相信全行業(yè)和社會各方面在黨的十九大精神指引下，共同推動全域旅游深入全面發(fā)展，讓旅游成為人民美好生活的新途徑、新空間、新范式，讓旅游業(yè)為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出更大貢獻(xiàn)。

來源：中國旅游報

原題：《不斷提升旅游業(yè)現(xiàn)代化集約化品質(zhì)化國際化水平——文化和旅游部相關(guān)部門負(fù)責(zé)人解讀<關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見>》

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