田園綜合體“拿地”攻略

綠維導讀

田園綜合體作為休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革的一種新模式和新路徑。田園綜合體的綜合開發(fā)與建設用地密不可分，也是很多建設者們的關注焦點，可以說，解決土地問題是建設田園綜合體成功的關鍵。

01、田園綜合體的國家政策闡述

2017年2月，田園綜合體作為鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點措施被寫進中央1號文件，支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范工作。財政部、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室相繼下發(fā)三個開展田園綜合體試點工作的文件，指導全國開展田園綜合體建設。

2017年5月，財政部下發(fā)《關于田園綜合體建設試點工作的通知》，明確重點建設內(nèi)容、立項條件及扶持政策，確定18個省份開展田園綜合體建設試點，深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，適應農(nóng)村發(fā)展階段性需要，遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，支持有條件的鄉(xiāng)村加強基礎設施、產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務、環(huán)境風貌建設，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”、一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”、農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑。

02、田園綜合體的用地政策及拿地途徑

田園綜合體作為休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革的一種新模式和新路徑。田園綜合體的綜合開發(fā)與建設用地密不可分，也是很多建設者們的關注焦點，可以說，解決土地問題是建設田園綜合體成功的關鍵。

（一）集體建設用地的有償獲得與合作開發(fā)

2017年一號文件指出——支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益,集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體,通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。

1、通過村莊整治、宅基地整理建設用地→開發(fā)主體可認股、聯(lián)營

2017年一號文件中提到，允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯(lián)營等方式,重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

根據(jù)發(fā)改綜合〔2018〕1465號的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法使用自有建設用地自辦或以土地使用權入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同參與鄉(xiāng)村旅游基礎設施建設。

2、通過年度新增建設用地指標→開發(fā)主體積極爭取/獲取新指標

中央一號文件專門強調(diào)提出，探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地。完善新增建設用地保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

3、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市→開發(fā)主體通過有償獲得集體建設用的使用權（15個改革試點）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設用地，包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。2015年“三塊地”進入試點階段，提出在堅持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地所有權不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權通過有償方式實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權同價。中華人民共和國境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和自然人，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可依照規(guī)定取得集體經(jīng)營性建設用地使用權，進行開發(fā)、利用、經(jīng)營（商品住宅以外）。

對于具備開發(fā)建設所需基礎設施等基本條件的用地，可就地直接入市；對于零星、分散的集體經(jīng)營性建設用地，可根據(jù)城鎮(zhèn)建設用地與集體建設用地增減掛鉤政策，先復墾后再異地調(diào)整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經(jīng)營性用途。

4、農(nóng)村集體土地建設用地——開發(fā)主體通過特定轉(zhuǎn)讓獲得集體建設用地

《土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

說明符合特定條件（破產(chǎn)、兼并等情形）的集體建設用地使用權可以依法轉(zhuǎn)移，也就是轉(zhuǎn)讓，就可以不辦理征用手續(xù)而允許流動辦理變更登記手續(xù)。

5、嘗試未利用地——充分利用四荒地的建設條件申報建設用地

近幾年一系列政策的支持，使得四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）成為市場爭取利用的對象?！蛾P于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目。

國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地；不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開墾費。但需要向規(guī)劃和土地管理（省主要負責）部門申請報批。

6、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用→開發(fā)主體通過與集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來獲得建設用地指標

《土地管理法》第四十三條中明確規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地（包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地）；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。

7、產(chǎn)業(yè)用地指引——開發(fā)主體通過休閑功能開發(fā)獲取部分建設用地

自然資源部2019年版《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》明確了產(chǎn)業(yè)用地政策的適用情形和具體政策依據(jù)。根據(jù)國務院及相關部門政策規(guī)定，符合下列情形的產(chǎn)業(yè)用地，可以使用集體建設用地：

在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，改造建設民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗活動場所、改造建設鄉(xiāng)村旅游接待和活動場所。

土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的自駕車旅居車營地，其公共停車場、各功能區(qū)之間的連接道路、商業(yè)服務區(qū)、車輛設備維修及醫(yī)療服務保障區(qū)、廢棄物收納與處理區(qū)等功能區(qū)可與農(nóng)村公益事業(yè)合并實施，依法使用集體建設用地。

（二）農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營使用

1、結合農(nóng)用地土地整治（整理、復墾等）安排用地——開發(fā)主體可直接獲得用地調(diào)整

項目范圍內(nèi)田、水、路、林、村等的綜合整治和統(tǒng)一安排，必然涉及到用地的重新布局、安排和產(chǎn)權調(diào)整，土地整治規(guī)劃方案中包含整治后的土地產(chǎn)權調(diào)整和各類項目用地調(diào)整（地類調(diào)整和供地安排）。土地整治實施規(guī)劃批準后，可直接為項目區(qū)內(nèi)原用地單位辦理整治后的用地手續(xù)，不再辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，也不占用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地后的剩余部分，應當依法辦理供地手續(xù)。

2、土地確權結構下后，通過創(chuàng)新農(nóng)民經(jīng)營權入股形式——開發(fā)主體通過認股、流轉(zhuǎn)獲取經(jīng)營權

2018年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關于開展土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導意見》。文件提出明確土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重點任務，包括創(chuàng)新土地經(jīng)營權入股的實現(xiàn)形式、完善土地股份組織運行機制、探索土地經(jīng)營權入股風險防范措施。土地經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是深化農(nóng)村土地制度改革的一項重要舉措，也是促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要途徑。

2016年10月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，明確農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權的三權分置格局，指出承包農(nóng)戶有權通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，有權依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權設定抵押、自愿有償退出承包地。

3、土地經(jīng)營權放活——開發(fā)主體通過經(jīng)營流轉(zhuǎn)獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地

（集體所有，農(nóng)戶承包，經(jīng)營放活）農(nóng)村土地的集體所有權歸集體所有，由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。

在“三權分置”框架下，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有按照承包合同約定合理利用土地的義務。

4、通過設施農(nóng)用地政策——開發(fā)主體獲得附屬設施、配套設施用地

根據(jù)《國土資源部農(nóng)業(yè)部關于完善設施農(nóng)用地管理有關問題的通知》(國土資發(fā){2010}155號)之規(guī)定，設施農(nóng)用地是指農(nóng)業(yè)項目區(qū)域直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設施用地及其相應附屬設施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設施用地。具體分為生產(chǎn)設施用地和附屬設施用地。

設施農(nóng)用地直接用于或者服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其性質(zhì)不同于農(nóng)業(yè)建設項目用地，按農(nóng)用地管理。興建農(nóng)業(yè)設施的，經(jīng)營者應擬定設施建設方案，并與當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂用地協(xié)議。涉及土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的，應先行依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。

興建農(nóng)業(yè)設施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，其中，生產(chǎn)設施占用耕地的，生產(chǎn)結束后由經(jīng)營者負責復耕，不計入耕地減少考核；附屬設施占用耕地的，由經(jīng)營者按照“占一補一”要求負責補充占用的耕地。

農(nóng)業(yè)設施的建設與用地無需向規(guī)劃部門申請頒發(fā)建設用地規(guī)劃許可證，也不用辦理建設工程規(guī)劃許可證。由經(jīng)營者提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報，縣級政府審核同意。

注意！設施農(nóng)用地不包括以下用地：以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地。

03

田園綜合體用地要堅持4個不允許

基本農(nóng)田——五不準

不準非農(nóng)建設占用基本農(nóng)田；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，減少基本農(nóng)田面積；不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽飼養(yǎng)，以及其他嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準占用基本農(nóng)田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。

集體農(nóng)用地——不準用于非農(nóng)建設

農(nóng)業(yè)用地未經(jīng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)審批手續(xù)而轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)業(yè)建設是不允許的（法律規(guī)定的除外）。

集體建設用地——不得超越土地利用規(guī)劃

休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)必須要明確當?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途，符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿足田園綜合體對建設用地的要求。

集體建設用地——嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所

2017年1號文件明確提出，嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所，注意保護農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權利。

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