基于TQM的旅游規劃法規體系優化

提要　為了改變我國旅游規劃成果總體質量較低的現狀，國家陸續出臺多部法規。然而，從這些法規的內容可以看出，它們對旅游規劃編制的規范尚未達到全面質量管理的基本要求，因而有必要對其進行修訂。

關鍵詞：全面質量管理；旅游規劃；法規

從2000年開始，中央有關部委陸續出臺了多部規范旅游規劃的法規，我國旅游規劃法規體系初步形成。在當前我國旅游規劃成果良莠不齊的情況下，這些法規把規范旅游規劃的編制，而不是旅游規劃的實施作為重點，希望借此提高旅游規劃成果質量。因此，它們的制訂和實施可以納入質量管理的范疇?，F代質量管理學崇尚全面質量管理的思想。然而，分析表明，我國旅游規劃法規體系尚未實現對旅游規劃質量的全面管理，因而有必要補充完善。

一、我國旅游規劃法規體系的構成

我國現行的旅游規劃相關法規有四部，分別是《旅游發展規劃管理辦法》（2000年）、《旅游規劃通則》（2003年）、《旅游資源分類、調查與評價》（2003年）、《旅游規劃設計單位資質等級認定管理辦法》（2005年）。

《旅游發展規劃管理辦法》、《旅游規劃設計單位資質等級認定管理辦法》是國家旅游局發布的部門規章。前者對旅游發展規劃的概念、類型、內容、地位進行了界定，提出了編制旅游發展規劃的原則，并對旅游發展規劃編制、審批、實施的行政管理程序進行了粗略的規定。后者提出了旅游規劃設計單位資質的認定標準、申報與審批程序，并建立起對具有資質的旅游規劃設計單位的管理制度。

《旅游規劃通則》、《旅游資源分類、調查與評價》是由國家旅游局起草，國家質檢總局發布的技術法令。前者較為詳細地規定了各類旅游規劃的內容，系統地提出編制、評審旅游規劃的技術要求與程序，并對編制、評審旅游規劃人員的個人素質、團隊構成提出了較為具體的要求。后者在對旅游資源進行界定、分類的基礎上，提出了一套詳盡的對旅游資源進行調查、評價的工作方法。

二、TQM的概念與內涵

TQM是英文Total Quality Management的縮寫，意為全面質量管理。它是美國通用電氣公司質量經理菲根堡姆于1961年最先提出的一種質量管理思想。菲根堡姆認為，質量控制應該由企業所有人員共同承擔，解決質量問題不能僅著眼于產品制造過程，質量管理應貫穿于產品質量產生、形成和實現的全過程，且解決質量問題的方法是多種多樣的，不能僅限于檢驗和數理統計方法。在制造業的成功應用使得全面質量管理的思想在世界范圍內得到廣泛的傳播。很多國家結合本國的實踐對其進行了創新和發展，并對其應用范圍進行了拓展。如今，全面質量管理已發展成為一個系統的理論體系，在全球企業界和其他各類組織的管理活動中得到了非常廣泛的應用。

我國從上世紀八十年代初開始大力推廣全面質量管理。在此過程中，我國專家從實踐中總結經驗，提出了“三全一多樣”的觀點，即認為推行全面質量管理，必須達到全過程、全員、全面、多方法四個基本要求?！叭^程”是指對質量產生、形成、實現的整個過程進行控制；“全員”是指組織的全體成員都投入到質量管理活動中去；“全面”是指質量的概念是廣義的，包括產品質量、服務質量、工作質量等方面；“多方法”意為綜合采用管理技術、科學方法、專業知識進行質量管理。

三、完善我國旅游規劃法規體系的建議

把我國旅游規劃相關法規的內容與全面質量管理的基本要求進行對比發現，現行旅游規劃法規體系還需從四個方面進行完善：

1、對旅游規劃編制過程進行更科學、更嚴格的控制。旅游規劃編制、實施過程的每一個環節都會影響規劃成果的質量。然而，在當前我國旅游規劃成果整體上質量較低的情況下，現階段不宜通過立法強行干預旅游規劃的實施，盡管規劃實施對規劃成果質量有檢驗、反饋作用。法規應致力于對旅游規劃編制過程進行更有效的控制。在此提兩點建議：其一，對旅游規劃編制程序進行更科學的設計。近年來，學者們就如何編制旅游規劃進行了大量的研究，其中不乏有關創新旅游規劃編制程序的理論成果。建議立法者分析、評估這些研究成果，并據此修訂旅游規劃編制程序。比如，有的學者提出了利益相關者參與旅游規劃編制的步驟與方法；其二，法規對旅游規劃編制程序的表述應體現充分的強制性，以實現對旅游規劃編制過程的嚴格控制?，F行法規的強制性明顯不夠。比如，關于委托方確定旅游規劃設計單位的方式，“通則”只是概括了實踐中有哪幾種方式，而不是要求委托方必須采用相對公正、透明的競標方式。

2、加強對參與旅游規劃編制工作人員的管理。參與旅游規劃編制的工作人員主要有四類：規劃團隊、委托方的官員或管理者、規劃評審專家、委托方辦事員。要做到全員管理，關鍵在于兩點：一是明確每位工作人員的質量責任；二是設法保證他們具有優良的業務素質，既有控制旅游規劃質量的能力，又有高度的質量責任感。

明確工作人員的質量責任比較容易，而要提高他們的業務素質則相對困難。我國已建立旅游規劃單位資質認定制度，試圖控制規劃團隊的業務素質。然而，單位和個人畢竟是兩碼事，所以還應建立旅游規劃師資質等級認定制度。建議旅游規劃師不但要分級，也要分成旅游地學、景觀設計、旅游歷史文化等多個專業類別。這既符合一個人很難精通旅游規劃所需全部知識的客觀規律，又方便委托方識別規劃團隊的學科構成。參與評審的專家也應具有旅游規劃師資質。不同類型、不同級別的旅游規劃，評審專家小組的資質等級結構、資質專業類別結構應有所差別。旅游規劃的委托方既有政府，也有企事業單位。委托方參與規劃編制的人員構成復雜。受權力范圍的限制，旅游主管部門無法確保他們每個人具有優良的業務素質，但完全可以做到提高旅游系統人員的業務素質。

3、對旅游規劃質量進行全方位的、精確的控制。法規對旅游規劃質量的控制應該是寬泛的，不僅是規劃成果的質量，也包括規劃編制過程中工作人員的工作質量。規劃成果質量包括兩個方面：一是規劃的內容是否符合委托方需求；二是規劃的技術方法是否科學。

現行法規規定了各類旅游規劃的主要內容，但比較粗略，無法對規劃內容進行精確的控制。因此，建議頒布詳細的旅游規劃內容綱目，進一步明確旅游規劃的內容體系。當然，不同類型、不同級別的旅游規劃應執行不同的內容綱目?！堵糜钨Y源分類、調查與評價》具體規定了旅游資源調查分析的技術方法，而其他旅游規劃相關法規中關于規劃技術方法的條款比較原則化，執行起來容易陷入“公說公有理，婆說婆有理”的爭論。因此，建議頒布更多詳解規劃技術方法的法令。旅游規劃實踐也表明，旅游市場調查、旅游產業規模預測等工作亟須規范。因為技術方法有因時、因地、因情況而變的問題，而且有的工作有多種較為可靠的技術方法，所以關于技術方法的法令應留有一定的彈性，并根據執行中發現的問題進行修訂。

在我國旅游規劃編制實踐中，工作人員的工作質量比較普遍地存在或輕或重、這樣那樣的問題。規劃團隊調查研究敷衍了事、委托方主要領導重大決策獨斷專行、評審專家顧及熟人面子口下留情、委托方辦事員不能按時提供數據資料等現象屢見不鮮。這類質量問題會對規劃成果質量、規劃完成時間產生不利影響。然而，現行法規中有關工作質量的條款很少，需要補充完善。

4、豐富旅游規劃質量管理手段?，F行的旅游規劃相關法規對工作人員業務素質的管理主要是通過資格準入制度。其實，還有必要采取教育手段、業務檢查手段。教育能使工作人員被動地提高業務素質，而業務檢查可促使工作人員主動提高業務素質。現行法規控制旅游規劃成果質量的主要手段是規劃評審，但規劃評審屬于事后控制，而不是全程控制，它能檢驗規劃成果的質量，卻無法控制規劃工作的質量，當然也就無法預防規劃成果出現質量問題。因此，必須創造更多的質量管理手段，以實現對規劃編制過程的全程控制，對相關工作人員工作質量的控制。比如，可以引入標準合同制度，統一旅游規劃編制合同的內容、格式，合同中把委托方、規劃團隊可能出現的各種形式的工作質量問題列為違反合同的行為，從而通過雙方的相互監督提升雙方的工作質量。

（作者單位：江西財經大學）

主要參考文獻：
[1]中國質量管理協會.全面質量管理（第3版）[M].中國科學技術出版社，2010.
[2]張宏.旅游規劃編制體系研究[J].地域研究與開發，2010.3.
[3]張廣瑞.旅游規劃的理論與實踐[M].北京：社會科學文獻出版社，2004.

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