大城市不必全能 城市群需要聚合

人口暴增、交通擁堵、空氣污染、資源緊缺……由于定位不清、規(guī)劃無序，全國不少地方的無節(jié)制擴張和集聚式發(fā)展，給城市發(fā)展帶來了很多“災(zāi)難性”的難題。

為了成為全能型選手而失去了原有的特色，為了追求規(guī)模效應(yīng)而打破了固有的空間平衡――一些城市在經(jīng)濟社會發(fā)展進步的同時，也患上了城市功能紊亂“綜合征”。城市科學(xué)發(fā)展亟須“去全能化”，各地應(yīng)該重新審視城市戰(zhàn)略定位，疏解城市功能，打造符合地方實際的宜居宜業(yè)之城。

“全能”大城市步履蹣跚

當前，由于各地對綜合發(fā)展指標的盲目追求，“鋪攤子”、“攤大餅”成為許多城市一貫的發(fā)展思路，雖然不少地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常大聲疾呼要科學(xué)發(fā)展，但在實際的發(fā)展過程中卻完全不顧及合理的功能定位和均衡的產(chǎn)業(yè)布局，一味向著“高、大、全”的目標前進，也失去了城市原有的特色。

據(jù)國家發(fā)改委課題組統(tǒng)計，全國有655個城市提出要走向世界，183個城市提出要建國際大都市。例如，長春、石家莊、濟南等30多個城市規(guī)劃建設(shè)金融中心。

對于北京、上海等特大城市而言，由于追求全面發(fā)展，導(dǎo)致政治、經(jīng)濟、文化、金融等多重職能過度集中，引發(fā)人口膨脹，城市規(guī)模超大。在今年年初的地方兩會上，人口調(diào)控成為這些特大城市共同面對的嚴峻課題。

資源過度集中、人口迅速膨脹讓不少大城市在發(fā)展中步履蹣跚。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國有31個城市的汽車數(shù)量超過100萬輛，其中，北京超過500萬輛，超過200萬輛的城市包括上海、廣州、杭州等8個。在北京，全市目前年用水量缺口近2/3，不得不依靠超采地下水、從外省調(diào)水“解渴”；在廣州，不少生源密集地去年小學(xué)學(xué)位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當年出生的流動人口增幅超過20%……

人口規(guī)模過大，成為當前不少大城市的鮮明特征。數(shù)據(jù)顯示，北京市常住人口截至2013年底突破2114萬，超過2020年1800萬人左右的控制目標；上海市常住人口截至2012年底達到2380萬，超過2020年1850萬的預(yù)測值；杭州市常住人口2012年底即超過880萬，超過2020年規(guī)劃值。

“外來人口源源不斷進軍北上廣，無非是因為它們擁有中小城市無法比擬的教育、醫(yī)療、就業(yè)等資源和職業(yè)發(fā)展空間。”國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬說，如果不改變資源過度集中的現(xiàn)狀，就無法阻止人往高處走，這些特大城市多個人口疏解項目處于半停滯狀態(tài)就是很好的例證。

功能割據(jù)造“睡城”，資金錯配現(xiàn)“鬼城”

“像北京的回龍觀，30萬人口的新城區(qū)里很少有就業(yè)崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的?！弊〗ú扛辈块L仇保興近日在一次講話中做出上述表述。

記者了解到，不少地方被戲稱為“睡城”。例如，北京的天通苑、安徽合肥的濱湖新區(qū)和武漢南湖新區(qū)等地?！叭丝诩彼倥蛎浭窃S多國家的大城市面對的共同問題，居民居住問題也日益突出?！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華認為，隨著城市的擴張，居住區(qū)呈現(xiàn)出規(guī)?；⒏邔踊内厔?，配套功能卻不完善，居民的生活體驗和主觀感受被忽略了。

“‘睡城’是城市盲目擴張、缺乏系統(tǒng)規(guī)劃的產(chǎn)物。城市功能的獨立分割，導(dǎo)致了居住地服務(wù)配套不完善、環(huán)境污染、交通擁堵等城市病?！迸思胰A說，大型居住區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)和就業(yè)崗位，導(dǎo)致上班族不得不進行鐘擺運動?！霸绯砍霾粊?、晚上回不去”令人苦不堪言，這不得不說是城市規(guī)劃的一個敗筆。

一方面是原有城市規(guī)劃存在缺陷，另一方面是新的規(guī)劃并沒有按照市場規(guī)律、產(chǎn)業(yè)分布精密論證，而是盲目擴建新城，造成土地、資金等資源的錯配。人煙稀少的“鬼城”成為這些新城的代名詞。

國家發(fā)改委課題組調(diào)查顯示，12個省會城市平均每處要建4.6個新城新區(qū)，144個地級市平均每個規(guī)劃建設(shè)1.5個新城新區(qū)，規(guī)劃新城數(shù)量約190個。潘家華直言，如果為新增城市功能而盲目擴建新城，卻仍是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一、功能區(qū)分不明晰，這樣即使高樓林立，也難以吸引人氣，最終會陷入有城無業(yè)、有城無市、有城無人的尷尬局面。

區(qū)域平衡，城市發(fā)展應(yīng)做好“加減法”

面對嚴峻的形勢，城市管理者應(yīng)學(xué)會“放棄”。專家表示，在對城市發(fā)展重新明確定位的同時，對不符合戰(zhàn)略規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)功能應(yīng)予以疏解。針對城市功能紊亂的病癥，首先要做“減法”。

半月談記者了解到，在美國，不同城市的發(fā)展定位涇渭分明，紐約以其國際金融中心、國際貿(mào)易中心著稱，華盛頓特區(qū)則承擔著政治文化行政中心的作用，城市內(nèi)基本沒有工業(yè)企業(yè)，商場也不多見。在日本東京，城市中心區(qū)人口不足1/4，其余人口都隨制造業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)分布在周邊7個衛(wèi)星城。

對于特大城市而言，“功能疏解”，合理外遷部分產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為當務(wù)之急。在北京，包括動物園批發(fā)市場在內(nèi)的四大商業(yè)交通堵點治理已開始進行前期工作?！侗本┦锌傮w規(guī)劃（2004－2020）》將在年內(nèi)全面啟動修編，總規(guī)中將寫入“淘汰一批產(chǎn)業(yè)效率低、耗能耗水大、不符合首都發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)……遏制住人口盲目過快增長趨勢”。

中心城區(qū)功能疏解的成效如何，副中心、新城的發(fā)展成為重中之重。為了完善新城新區(qū)的功能，在區(qū)域內(nèi)應(yīng)該做好“加法”，避免“睡城”和“鬼城”帶來的巨大浪費。

上海市近期提出，堅持城市建設(shè)重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移、加快郊區(qū)新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)等內(nèi)容寫進了政府工作報告。杭州市也提出，“科學(xué)劃定主城區(qū)開發(fā)邊界，推動城市建設(shè)中心向副城、組團和新城轉(zhuǎn)移”。

北京市政協(xié)委員王春元表示，當前一些城市副中心的地位還不夠重要，內(nèi)涵不夠明確，要想為中心區(qū)分擔人口、資源、交通壓力，副中心必須進行科學(xué)定位，要讓副中心有吸引力。

北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明建議，一方面要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上調(diào)整，將集中于中心城區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)、高校、科研機構(gòu)、企業(yè)總部等向近郊區(qū)遷移。另一方面要推進區(qū)域均衡發(fā)展，加速大城市與周邊衛(wèi)星城的一體化。

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