特色小鎮(zhèn)建設(shè)如何避免成為形象工程

近日,河南省發(fā)改委、省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》,要求各地根據(jù)地域人文和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)特色小鎮(zhèn),嚴控特色小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向,避免“建成即荒廢”的尷尬。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中,如何避免過去出現(xiàn)的一些問題?記者就此與業(yè)內(nèi)專家展開對話。

對話人

國家行政學院經(jīng)濟學部教授　　　黃錕

中國人民大學公共管理學院教授　楊宏山

片面政績觀致特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化

記者:河南出臺相關(guān)意見控制特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化,此事引起社會對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)注。房地產(chǎn)化這一現(xiàn)象會造成哪些負面影響?

黃錕:“小城鎮(zhèn),大戰(zhàn)略”。特色小鎮(zhèn)是一種產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展模式,是就地就近城鎮(zhèn)化的有效實現(xiàn)形式,是新時代中國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。近年來,旅游小鎮(zhèn)、物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、機器人小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn)、新能源汽車小鎮(zhèn)、森林小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn),林林總總,蔚為壯觀。由于特色小鎮(zhèn)既不同于城市,又區(qū)別于農(nóng)村,是城市和農(nóng)村的天然結(jié)合帶和粘合劑,在新時代特殊背景下,特色小鎮(zhèn)的健康、可持續(xù)發(fā)展,有利于推動產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)城之間、城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展,有利于落實新型城鎮(zhèn)化,充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動作用,促進鄉(xiāng)村振興,實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而,房地產(chǎn)化成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中一個最突出、最普遍的問題,它如同一顆毒瘤,它的存在,勢必引發(fā)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的空城化風險、房地產(chǎn)風險、脫實向虛風險和債務(wù)風險。這四種風險的存在,不僅會使特色小鎮(zhèn)喪失集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力,而且會嚴重制約特色小鎮(zhèn)實體經(jīng)濟的發(fā)展,對特色小鎮(zhèn)和當?shù)卣麄€經(jīng)濟社會發(fā)展都會造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。

楊宏山:房地產(chǎn)是當下小城鎮(zhèn)都希望發(fā)展的一個領(lǐng)域。特色小鎮(zhèn)是地方城鎮(zhèn)化的高級形態(tài)。隨著人口的集聚,小鎮(zhèn)本身有發(fā)展房地產(chǎn)的愿望與需求,但單純依靠房地產(chǎn)發(fā)展,小鎮(zhèn)的前途是灰色的。發(fā)展不能僅僅靠蓋房子,小鎮(zhèn)的發(fā)展要靠特色產(chǎn)業(yè)來支撐,如果以房地產(chǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn),那就把特色小鎮(zhèn)這個概念理解錯了。

房地產(chǎn)在小城鎮(zhèn)發(fā)展是正常的,但這需要與小城鎮(zhèn)的發(fā)展相契合。特色小鎮(zhèn)是一種優(yōu)中選優(yōu)的項目,如果僅僅將房地產(chǎn)作為主體產(chǎn)業(yè),那還有特色可言嗎?前期規(guī)模設(shè)計宏大,后期不過是建成了普通小鎮(zhèn)。值得強調(diào)的是,特色小鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)發(fā)展到高級階段出現(xiàn)的現(xiàn)象,必須具有特色和競爭力很強的產(chǎn)業(yè)。

記者:特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)房地產(chǎn)化,這一現(xiàn)象是如何形成的?

黃錕:特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的形成具有主觀和客觀上的原因。從主觀上看,片面的政績觀和GDP發(fā)展觀是特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的根本原因。一些地方仍然沒有樹立起以人為本的發(fā)展思想和創(chuàng)新綠色協(xié)調(diào)開放共享的新發(fā)展理念,仍以追求GDP數(shù)量擴張為目標,以形象工程、面子工程為抓手,以長官意志為資源配置的主要方式,照抄照搬、簡單復(fù)制外地建設(shè)經(jīng)驗,貪大求快,盲目發(fā)展、過度追求數(shù)量目標和投資規(guī)模,違背城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)律。

從客觀上看,特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化有三個重要誘因。第一個誘因是房地產(chǎn)的簡單易行和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。對于很多鄉(xiāng)村來說,缺乏特色的自然資源和經(jīng)濟資源,缺乏必要的發(fā)展基礎(chǔ),更缺乏發(fā)展的財政保障,這意味著,按照常規(guī)的發(fā)展模式,很難找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破口和城鎮(zhèn)化的發(fā)展途徑。而房地產(chǎn)的發(fā)展模式卻簡便易行,只要夠大膽、有企業(yè)支持,就能突破發(fā)展瓶頸,簡單依靠土地和資本運作套路,就能高效快捷地建起新園新區(qū)新城。

第二個誘因是房地產(chǎn)價格的持續(xù)上漲和購房購地需求的持續(xù)增長。房地產(chǎn)市場化改革以來,房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)的是單邊的持續(xù)上漲狀態(tài),這讓房地產(chǎn)價格上漲成為一種普遍的社會預(yù)期,盡管三四線城市和小城鎮(zhèn)的房市已經(jīng)出現(xiàn)供大于求的狀況,但相對于其他行業(yè)來說,需求依然保持持續(xù)增長,房地產(chǎn)市場的投資回報率依然較高,這使得政府和企業(yè)依然對發(fā)展房地產(chǎn)熱情不減。

第三個誘因是地方財政支出缺口的持續(xù)擴大。由于一方面各地的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、脫貧攻堅等方面需要更多的財政支出,另一方面很多地方尤其是縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)濟增長和財政收入增速明顯放緩,地方財政支出缺口持續(xù)擴大,在這種情況下,不少地方不得已通過房地產(chǎn)化來獲取更多的財政收入。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨四大不良傾向

記者:除了房地產(chǎn)化之外,目前在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中還存在哪些問題?

黃錕:除了房地產(chǎn)化問題之外,特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中還存在四個方面的不良傾向。

一是盲目跟風,急于求成。一些地方急于出成果、出政績不顧資源貧乏、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的實際情況,盲目跟風,完全忽略特色小鎮(zhèn)的建設(shè)基礎(chǔ)、運營周期、投資規(guī)模等客觀現(xiàn)實。一些地方貪多求全,搞形象工程、政績工程,把建設(shè)特色小鎮(zhèn)指標化,要求下級政府必須完成,重數(shù)量輕品質(zhì),違背經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

二是特色不足,缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。一些地方一味復(fù)制仿造,未能深入挖掘本地特色產(chǎn)業(yè),對地區(qū)資源稟賦、文化內(nèi)涵等模糊不清,簡單模仿、生搬硬套缺乏創(chuàng)意,搞“大拼盤、大雜燴”,結(jié)果造成特色小鎮(zhèn)空有名頭而特色不強,產(chǎn)業(yè)定位模糊,更無實質(zhì)資源支撐,不考慮地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色,產(chǎn)城融合發(fā)展成為空談,商業(yè)模式難以為繼。

三是市場化機制不足,缺乏發(fā)展可持續(xù)性。不少特色小鎮(zhèn)是以政府主導而建立的,更多的只是為了滿足政府的長官意志和考核要求,而不是為了滿足消費者需要或市場需要。這樣建設(shè)的特色小鎮(zhèn)先天不足,得不到市場響應(yīng)或追捧,難以吸納更多市場主體和人口,后續(xù)可持續(xù)發(fā)展困難。

四是規(guī)劃不完善,后期管理運營滯后。有的地方特色小鎮(zhèn)規(guī)劃存在長官意志、重復(fù)規(guī)劃、形式單一、缺乏通盤謀劃、挖掘資源要素不到位等現(xiàn)象。特色小鎮(zhèn)存在上級多頭管理、監(jiān)督管理機制不健全和本級管理機構(gòu)和管理人才短缺的雙重矛盾,導致不少地方走板變樣,偏離初衷。不少特色小鎮(zhèn)缺乏運營思路,將小鎮(zhèn)運營和發(fā)展寄希望于稅收優(yōu)惠、資金補貼、用地傾斜等優(yōu)惠政策。

怎樣讓特色小鎮(zhèn)建設(shè)良性運行

記者:為了避免特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化,需要采取哪些措施?

楊宏山:從國家角度看,有必要制定相關(guān)政策,要求小城鎮(zhèn)嚴控房地產(chǎn)用地指標。打著特色名號、實質(zhì)是房地產(chǎn)運作的投標商興風作浪,不僅會抬高房價,還會影響實體經(jīng)濟的成本,對小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生負面效應(yīng)。從過去教訓中吸取經(jīng)驗,不能任由房地產(chǎn)化發(fā)展。地方政府要檢討政策問題,扶持那些城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的、有真正特色項目的小鎮(zhèn),扭轉(zhuǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)一哄而上的局面。

記者:鑒于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要性,從長期來看,特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該秉持哪些原則?

黃錕:為了保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)不走板、不變樣,按照設(shè)計初衷健康可持續(xù)發(fā)展,必須堅持五項基本原則:

以人為本,重在建設(shè)。建設(shè)特色小鎮(zhèn)的根本目的是為了滿足人們的就業(yè)、居住和生活需要,這也是特色小鎮(zhèn)是否具有吸引力、聚集人氣的最重要因素。這就必須建設(shè)舒適便利的公共設(shè)施和服務(wù),包括充足的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會保障、宜人的生態(tài)環(huán)境等。

一鎮(zhèn)一業(yè),產(chǎn)鎮(zhèn)融合。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須具有市場競爭力和持續(xù)生存能力的產(chǎn)業(yè)支撐。要著力構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和開放包容的營商環(huán)境,方便投資者自主高效組合各類生產(chǎn)和從事產(chǎn)業(yè)活動。

突出特色,以特興鎮(zhèn)。特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心,是保持特色小鎮(zhèn)生命力的最關(guān)鍵因素。要從當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際出發(fā),發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),傳承傳統(tǒng)文化,注重生態(tài)環(huán)境保護,完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施,防止千鎮(zhèn)一面。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)必須基于當?shù)靥厥庾匀环A賦和資源環(huán)境優(yōu)勢,如基于農(nóng)業(yè)和自然景觀優(yōu)勢形成的休閑旅游觀光產(chǎn)業(yè)、基于工業(yè)資源的資源開發(fā)和加工制造產(chǎn)業(yè)、基于城市或區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群的配套產(chǎn)業(yè)等。

政企協(xié)作,市場主導。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個長期且系統(tǒng)的工程,政府與企業(yè)要加強深度合作、爭取實現(xiàn)互利共贏,建立政府與企業(yè)之間良性互動和市場主導機制。要按政府引導、企業(yè)主體、市場化運作的方式來推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)運營模式的改進,以更加市場化的投資機制和運營模式來投資、建設(shè)、運營、管理特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。政府要切忌大包大攬,重在營造好特色小鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境,為投資與運營企業(yè)提供好各種服務(wù)。

因地制宜,量力而行。從各地區(qū)實際出發(fā),遵循客觀規(guī)律,實事求是、量力而行、控制數(shù)量、提高質(zhì)量,體現(xiàn)區(qū)域差異性,提倡形態(tài)多樣性,不搞區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數(shù)量要求和政績考核,防止盲目發(fā)展、一哄而上。

記者:如何通過完善相關(guān)制度,推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)沿著正確的方向發(fā)展?

黃錕:確保特色小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展、行穩(wěn)致遠,離不開相關(guān)制度的改革和創(chuàng)新。

建立政府和企業(yè)之間長期良性互動的體制機制?？偟膩碚f,政府應(yīng)多掌控全局,企業(yè)應(yīng)多關(guān)注運營維護。但在不同建設(shè)階段,政府和企業(yè)關(guān)系應(yīng)動態(tài)調(diào)整。在小鎮(zhèn)建設(shè)初期,要由政府牽頭制定規(guī)劃、提供基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù),充分發(fā)揮財政資金的引導作用。在小鎮(zhèn)建設(shè)的中后期階段,要積極引入專業(yè)運營商和產(chǎn)業(yè)運營機構(gòu),及時補充、提升小鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能和生活服務(wù)功能。

建立有效的激勵約束機制。要適當擴大特色小鎮(zhèn)管理權(quán)限,對納入特色小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍的建制鎮(zhèn)要逐步實現(xiàn)財權(quán)、地權(quán)、事權(quán)等有序下放,其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對待;可允許非建制鎮(zhèn)類的特色小鎮(zhèn)成立具有一定權(quán)限的特色小鎮(zhèn)管理委員會。要創(chuàng)新政策激勵機制,改變政策扶持資金的發(fā)放時序,對于創(chuàng)建合格的特色小鎮(zhèn)及時給予資金等獎勵,而不是對僅處于概念階段的特色小鎮(zhèn)就盲目給予資金支持。要在社會事業(yè)方面確定長期投入機制,切實貫徹共享發(fā)展理念,不斷提升小鎮(zhèn)及周邊居民的獲得感。

完善投融資機制。創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制,大力推進政府和社會資本合作,鼓勵利用財政資金撬動社會資金,共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金;研究設(shè)立國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金,傾斜支持特色小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè);鼓勵開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)加大金融支持力度;鼓勵有條件的小城鎮(zhèn)通過發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道;對特色小鎮(zhèn)的建設(shè)內(nèi)容進行分類,積極鼓勵企業(yè)資金的整體進入。

完善配套保障機制。要全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制,全面落實居住證制度,不斷拓展公共服務(wù)范圍;建立健全進城落戶農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)自愿有償流轉(zhuǎn)和退出機制;按照“小政府、大服務(wù)”模式,推行大部門制,降低行政成本,提高行政效率。

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