12個文旅項目被處置 旅游PPP項目向高質量發展

4月底，財政部印發的《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(以下簡稱《通知》)指出，近期核查發現部分PPP示范項目存在進展緩慢、執行走樣等問題，后期將對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置。

據悉，核查存在問題的173個PPP示范項目中，文旅項目有12個。正確認識PPP模式，確定適合的參與主體及優化頂層設計，保證PPP項目的健康、可持續發展，成為迫在眉睫的問題。

關鍵：防范風險應先找準問題

“此次清理PPP項目，是財政部防范化解金融風險的一個具體舉措。自我國實施PPP以來還沒有進行過一次系統性的規范。”吉林省財政科學研究所所長張依群曾在接受采訪時提到，PPP的發展為穩增長、促改革、惠民生發揮了積極作用。在規模不斷擴大的同時，走樣、變形的情況時有發生，一些問題值得高度警惕。

對于旅游PPP項目遭遇的落地難、運營不規范等現狀，有專家表示，由于旅游PPP項目具有持續運營和持續回報的特性，并不是所有的項目都適合PPP模式，對于政府和社會資本方來說，認清這一點至關重要，因此在最初選擇項目上需要認真篩選。

“旅游PPP項目較一般項目更為復雜，周期較長，土地審批難度大，極有可能出現民營資本對項目的過度開發。”中國社科院財經戰略研究院副教授魏翔表示，旅游PPP項目的落地實施可以拉動周邊地產和商業的價值，而這部分溢出收益通常會被地方政府以就業、稅收的形式回收，證券公司、投資人都分享不到。因此，旅游PPP項目，政府財政兜底時的浮動比率是應該上調還是應該下調?政府應該承擔風險還是把風險讓渡給民營企業?都需要多方位考量。

實際上，PPP在國內還是相對新鮮的事物。PPP作為一種新興的商業模式，通過政府與企業合作進行旅游開發，充分發揮投資運營企業的智力和專業優勢，理順旅游開發管理體制，形成社會資本投資旅游開發的新契機。

專家表示，從資金使用角度而言，在基本公共服務領域，國家財政資金是主力軍，引入社會資本進入這個領域，一是為了對財政資金不足予以補充，二是為了通過一種市場化的機制，可以使得基本公共服務領域的公共項目更有市場活力，提質增效，為群眾提供更多更好的公共服務。同時，在基本公共服務領域以外的其他公共服務領域，推進PPP模式可以更好地讓人民群眾對公共服務和幸福生活享有獲得感，比如養老、旅游領域等。

“PPP是政府和社會資本的合租模式，對于政府來說需要項目具有一定的社會公益性，而企業的最終目的是為了盈利，單純追求公益性質或者完全商業化運作模式的項目都不適合PPP，尋找到既有公共性質又能夠商業化運作的項目，是決定政府和企業的合作項目能否順利進行的首要前提條件。”北京第二外國語學院教授李偉說。

也有專家提出，當前的PPP首要的工作是找準問題，PPP項目亂在什么地方，哪些是實施中的管理問題或操作問題?當PPP項目出現問題時，應有問題反饋機制與應對機制，這就要求地方政府運作PPP項目時，應建立項目跟蹤機制、監督機制與止損機制，盡快制定游戲規則，從而防止系統性風險的發生。

未來：規范發展要明確職責

PPP的關鍵是規范，通過工作機制去規避以往PPP模式帶來的風險是一條可選之路。這無疑牽涉到PPP的兩大主體：政府和企業。在PPP規范發展之路上，政府和企業如何打配合戰?各自又應該扮演什么樣的角色?應該如何確定PPP項目主體的參與資格以及職責內容?

《通知》明確指出，國有企業或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方。

與此同時，4月底文化和旅游部、財政部聯合印發的《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中也明確了政府和社會資本各自應該扮演的角色?！兑庖姟吩?ldquo;嚴格執行財政PPP工作制度”方面明確提出，保障政府知情權，政府可以參股項目公司;保障項目公司的經營獨立性和風險隔離功能，政府不得干預企業日常經營決策，不得違規兜底項目建設運營風險。

“以往不僅僅是旅游，很多行業的PPP在實施過程中都存在因為項目選擇不到位導致難以持續盈利的問題，所以政府不要去兜底，規避以往的風險。”中國旅游研究院產業所副研究員吳麗云直言。

“對政府來說，要正確認識自己的角色。”中國政法大學研究生院院長李曙光表示，政府在PPP模式中的角色要一分為三：公共服務的設計者、提供者與監督者。因此，要將政府規則政策制定者的角色、監督者的角色與公共服務運營者的角色區分開來，在此基礎之上，政府要獨立出一個運營PPP項目的市場責任主體，與政府的公共管理和監管職能相互獨立。從而根據其各自的職責承擔相應的法律責任。既然政府是PPP項目的發包方，政府自身及其運行平臺當然不能又作為社會資本方，這是最基本的常識。

國家發改委PPP專家庫專家、國浩律師事務所合伙人王衛東認為，不是所有的社會資本方都適合去做投資人。當前，我國PPP項目中大量投資人是施工企業，但施工企業是否能成為合適的投資人，不能簡單地去回答是或否。“我們首先要知道的是在PPP項目中，需要解決風險管理問題，包括投資風險、施工風險、運營風險、人力資源等?，F實中，那些追求資金長期穩定回報的金融機構，如保險基金和專業投資機構這樣的匹配，對PPP可能是最合適的。”

對于PPP的規范發展，財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅表示，要從單純關注項目落地數量，向關注項目規范性轉變;從重視增量項目，向更加重視存量項目轉變;從關注短期效益，向關注中長期效益轉變。

現狀：12個文旅項目被處置

財政部4月28日發布數據顯示，截至3月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計項目總數7420個、投資額11.5萬億元，其中，累計清退管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。

據悉，此次對核查存在問題的PPP示范項目進行分類處置，其中，30個退庫項目總投資額約為300.2億元，54個調出示范項目總投資額約為1584.8億元，89個限期整改項目總投資額約為4817.9億元。

根據財政部給出的三個清單，記者整理出被撤銷或責令限期整改的12個文化和旅游PPP示范項目，以及一級行業非文旅但與文旅相關的項目。

其中調出示范項目名單并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目30個，涉及文化、旅游項目的有2個;此外，一級行業雖非文旅，但是與文旅相關的項目還有內蒙古自治區包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路PPP項目、喀什5A級旅游景區立體停車庫建設項目。

調出示范項目名單，保留在項目庫，繼續采用PPP模式實施的項目54個，涉及文化、旅游項目的有6個，涉及總投資75億元;此外，一級行業雖非文旅，但是與文旅相關的項目還有長白山旅游軌道交通PPP項目、湖南省懷化市麻陽苗族自治縣長壽谷養老養生文化旅游項目等。

運作模式不規范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵，限期6月底前完成整改的項目89個，涉及文化、旅游項目的有4個，涉及總投資額158億元;此外，一級行業雖非文旅，但是與文旅相關的項目還有黑龍江省齊齊哈爾市沿江景觀帶(濱江大道)PPP項目、黑龍江省撫遠市黑瞎子島配套功能區東極小鎮PPP項目等。

根據財政部公布的信息，被處置的文旅項目多是因項目尚未落地以及存在運作不規范等問題。如被調出示范項目名單，但仍保留在項目庫中的江西余江縣雕刻創意文化小鎮，該項目總投資約11億元。根據公開資料顯示，余江縣雕刻創意文化小鎮為2016年江西省第三批PPP項目中的一個，由余江縣政府和北京光合文創集團共同打造，占地1770余畝，集文化旅游、產業服務、休閑度假、當地人居為一體，志在形成國際影響力的特色匠人文化產業生態項目，但根據財政部公布的名單，該項目至今尚未實現落地。又如，總投資在85億元的河南省洛陽古城保護與整治PPP項目則因運作不規范、未按規定開展財政承受能力論證而被要求限期整改，否則將會有被調出示范項目名單或清退出項目庫的風險。

對于被處置的項目，財政部表示，地方各級財政部門要會同有關部門妥善做好退庫項目后續處置工作，對于尚未啟動采購程序的項目，調整完善后擬再次采用PPP模式實施的，應當充分做好前期論證，按規定辦理入庫手續;無法繼續采用PPP模式實施的，應當終止實施或采取其他合規方式繼續推進。對于已進入采購程序或已落地實施的項目，應當針對核查發現的問題進行整改，做到合法合規;終止實施的，應當依據法律法規和合同約定，通過友好協商或法律救濟途徑妥善解決，切實維護各方合法權益。

相信作為提供公共服務的一種新機制，PPP在規范運作后，未來仍將得到大力推廣。

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